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Amazon Cooperation Treaty Organization
Global Environment Facility
United Nations Environment Programme
INTEGRATED AND SUSTAINABLE MANAGEMENT OF TRANSBOUNDARY WATER RESOURCES IN THE AMAZON RIVER BASIN CONSIDERING
CLIMATE VARIABILITY AND CHANGE ACTO/GEF/UNEP
GEF-AMAZON COMPONENT-III RESPONSE STRATEGIES
SUBPROJECT-III.2 SPECIAL PRIORITIES ON ADAPTATION
Activity III.2.1 Climate Change, Adaptation Capacity and Risk Governance in the Transboundary Purus River Sub-basin of the project “Integrated and Sustainable Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin Considering Climate Variability and Climate Change”
Consultora: Francimara Souza da Costa
Dezembro/2014
Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela
Produto 04: Avaliação da capacidade das instituições governamentais
dos municípios da Bacia do Rio Purus.
1. Apresentação
Este produto apresenta a capacidade das instituições governamentais dos
municípios da Bacia do Rio Purus a partir da análise da infraestrutura dos municípios,
dos arranjos institucionais para a gestão e regulação da água e das estruturas
organizacionais dos planos diretores dos municípios para a governança de risco, como
entrada direta para implementação de estratégias de adaptação a mudanças climáticas na
governança de risco.
A gestão das águas está diretamente relacionada à capacidade institucional
disponível ao poder público, organizações envolvidas e à sociedade, para o
planejamento e implementação das políticas de forma que se obtenha sucesso em função
dos objetivos traçados. A análise da capacidade institucional reflete os recursos
humanos, físicos e financeiros, bem como, os instrumentos de gestão disponíveis nos
municípios para elaboração de estratégias concernentes à prevenção e mitigação nos
riscos de desastres naturais.
A região analisada neste trabalho, a saber: os municípios de Beruri, Tapauá,
Canutama, Lábrea, Boca do Acre, Pauini e Humaitá, localizados no Estado do
Amazonas, e Santa Rosa do Purus, Sena Madureira e Manoel Urbano, no Estado do
Acre, é propícia para estudos e implantação de projetos piloto referentes aos impactos
de mudanças climáticas e governança de risco. Possui grande diversidade biológica
intacta, representa diversas formas de vida e uso dos recursos naturais, além da
existência de arranjos institucionais diferenciados e submissão às ordenações políticas
relacionadas ao uso da terra (COSTA & RAVENA, 2014). Ao mesmo tempo, é alvo do
interesse de grandes empreendimentos causadores de impactos ambientais, como
construção de hidrelétricas e rodovias, além de ser área de intensos conflitos pelo uso
dos recursos naturais, como atividades ilegais de pesca e uso de produtos florestais
madeireiros e não madeireiros.
O município de Humaitá foi incluído para estudo no projeto, devido à cheia
histórica ocorrida neste ano de 2014, uma vez que inicialmente somente seriam
incluídos os municípios localizados na calha do Rio Purus (Beruri, Tapauá, Canutama,
Lábrea, Pauini e Boca do Acre, pertencentes ao Estado do Amazonas, e Sena
Madureira, Santa Rosa do Purus e Manuel Urbano, no Estado do Acre). A cidade está
localizada na calha do Rio Madeira (afluente do Rio Amazonas) e situada na fronteira
entre os Estados do Amazonas e Rondônia. A cheia do Rio Madeira atingiu a marca
aproximada de 20m em abril (sendo o nível do rio de 10m), provocando calamidade
pública em Humaitá e vários municípios de Rondônia, dentre eles Porto Velho, capital
do Estado (ANA, 2014). A inclusão de Humaitá como área de estudo, permitiu uma
visão mais abrangente e integrada de todo o interflúvio Purus – Madeira, dada sua
representatividade e influência sobre os demais municípios da região do Madeira, bem
como, sua ligação relacionada à importância econômica, social e de biodiversidade com
os municípios localizados à margem do Rio Purus.
As informações foram coletadas por meio de entrevistas aos coordenadores
municipais da defesa civil, análise de documentos junto aos órgãos governamentais
envolvidos com a gestão da água e defesa civil nos municípios, análise dos planos
diretores dos municípios e durante os Workshops realizados em Manaus nos dias 29 e
30 de maio de 2014, com os municípios do Amazonas e nos dias 27 e 28 de agosto de
2014, com os municípios do acre, tendo a participação de representantes das
coordenadorias municipais da defesa e da sociedade civil.
2. Capacidade institucional para governança de risco
De acordo com Capacity. Org (2003), capacidade1 institucional diz respeito ao
estabelecimento de regras adequadas ao funcionamento de organizações para o alcance
de objetivos previamente definidos, realização de tarefas, cumprimento de metas e
adaptação constante ao surgimento de problemas e enfrentamento de desafios.
Assim, a capacidade institucional envolve a capacidade de planejamento e
implementação de políticas, capacidade de administração e gestão de processos,
negócios ou recursos. Sagi (2009) afirma que a análise da capacidade institucional
refere-se a uma análise situacional do conjunto de habilidades existente em uma
determinada instituição para gerenciar ou prover o atendimento das necessidades da
população, ou ainda solucionar os problemas enfrentados pela sociedade.
O Banco Mundial (2004) apresenta quatro disposições necessárias às instituições
para adquirir capacidade institucional, quais seja a capacidade de: identificar problemas
1 O termo capacidade é considerado neste trabalho segundo o Programa das Nações Unidades para o
Desenvolvimento – PNU, que conceitua capacidade como “a habilidade de indivíduos, instituições e
sociedades para desempenhar funções, solucionar problemas, definir e alcançar metas de forma
sustentável” (PNUD, 2002).
ou caminhos, chegar ao equilíbrio dos interesses, implementação de políticas e
adaptação aos processos. Esses critérios podem ser utilizados então como avaliativos do
nível de capacidade das instituições.
Além de a capacidade institucional ser avaliada a nível interno, é importante
uma análise integrada de sua relação com outras instituições e o contexto no qual está
inserida e atua, ou seja, estabelecer uma visão holística das ações da instituição,
conforme demonstra a figura 01.
Figura 01: Visão holística da capacidade institucional.
Fonte: Segnestam, 2002; adaptado por Sagi, 2006.
Como mostra a figura acima, a visão holística da capacidade institucional
relaciona-se à observação de sua interação com os indivíduos, demais organizações com
as quais se relaciona (influencia e é influenciada), formas de governança pública e sua
atuação no contexto social (normas, valores e práticas).
Neste sentido, insere-se a necessidade do estabelecimento de sistemas de
governança capazes de desenvolver ações integradas nos diferentes níveis (local,
regional, nacional e internacional), incorporando todos os atores e múltiplos interesses
envolvidos no sistema. A Comissão para a Governança Global, criada para evidenciar
estratégias para o estabelecimento de uma comunidade global, considera o conceito de
governança como:
“A totalidade das diversas maneiras pelas quais os
indivíduos e as instituições públicas e privadas
administram seus problemas comuns. É um processo
contínuo pelo qual é possível acomodar interesses
conflitantes ou difetentes e realizar ações cooperativas.
Governança diz respeito não apenas a instituições e
regimes formais autorizados para impor obediência, mas
também a acordos informais que atendam os interesses das
pessoas e instituições” (Nossa Comunidade Global (1996)
apud Silva (2007) .
Para Silva (2007), a base para o estabelecimento de uma governança global,
direcionada a minimizar os problemas ocasionados pelas mudanças climáticas deve ser
o Princípio da precaução e não o Princípio da prevenção2, ou seja, as ações políticas
necessitam voltar-se aos riscos que permeiam as incertezas do presente e futuro da
biosfera agindo preventivamente, sem a necessidade de constatações científicas
suficientes.
Para Ferreira et al (2010), um dos principais gargalos para o estabelecimento de
estratégias de governança de risco de mudanças climáticas é a deficiência de politicas
nacionais e internacionais que promovam a interação e regulação entre nações e grandes
empresas, destacando-se as questões socioambientais. Desta forma, a capacitação
institucional para governança de risco necessita ser um modelo de gerenciamento
compartilhado, onde as instituições precisam adequar-se à realidade das mudanças
climáticas, centrando-se na gestão participativa, democrática, transparente e realizada a
partir de parcerias institucionais, com a inclusão direta dos principais afetados nos
riscos de desastres: o homem e a natureza. O homem pode participar do planejamento e
execução das ações preventivas, de adaptação e resposta, enquanto a natureza, quando
conservada, realiza seu papel no oferecimento de seus serviços.
O desafio para capacitação institucional destinada à governança de risco exige a
construção de ferramentas que integre tanto a gestão do risco quanto a adaptação às
mudanças climáticas. De acordo com a Estratégia Internacional para Redução de
Desastres da Organização das Nações Unidas (EIRD/ONU), a adaptação às mudanças
climáticas pode ser compreendida como o ajustamento da conduta humana ou dos
sistemas naturais às modificações ou novos eventos relacionados ao clima (EIRD/ONU,
2009).
A gestão do risco por sua vez, refere-se aos esforços para redução do risco de
desastres no âmbito do planejamento do desenvolvimento. Esta abordagem surgiu a
partir de 1998 no contexto dos prejuízos provocados pelo furacão Mitch que afetou
Honduras, Nicarágua, El Salvador, Guatemala, Flórida e EUA, com o prejuízo em torno
de 6 bilhões de dólares e a morte de cerca de 18.000 pessoas. A partir desse evento, as
2 No direito ambiental, o Princípio da prevenção define que as ações devem ser realizadas para evitar ou
reduzir danos ambientais previstos, somente quando há evidencias científicas suficientes, enquanto que o
Princípio da precaução trabalha com incertezas, ou seja, as medidas devem ser tomadas sem a
necessidade de evidências científicas comprobatórias, podendo ser baseadas em indicativos empíricos.
reflexões voltaram-se também para o papel do desenvolvimento na mudança climática e
como isso poderia ser evitado ou reduzido (CAD, 2012).
A governança de risco deve então considerar a combinação entre a ameaça de
um evento extremo e as condições específicas de vulnerabilidade. Para Abdua & Taela
(2005):
“a vulnerabilidade e o risco são socialmente construídos, e
um evento extremo só se transforma em calamidade ou
desastre quanto atinge uma população exposta ao risco e
numa situação de vulnerabilidade, isto é, com reduzida
capacidade de resistência (estrutural, física, econômica,
social, política e institucional) e resposta a eventos
extremos”.
As estruturas existentes e as alternativas propostas de capacitação institucional
para governança ambiental devem então contemplar a magnitude e a complexidade do
problema. Responder aos desafios impetrados pelos riscos de mudanças climáticas
requer diálogo, troca de experiências, negociações e alternativas capazes de responder
as demandas de acordo com a realidade vivenciada em cada lugar.
3. Marco legal e institucional para governança de risco
As mudanças climáticas tem sido alvo de intensos debates a nível mundial, o que
tem promovido algumas medidas políticas e regulamentais para minimização dos
efeitos e riscos à população e ao ambiente natural. Dentre elas, a Convenção “United
Nations Framework Convention on Climate Change” (UNFCCC) - Quadro das Nações
Unidas sobre Mudanças Climáticas, cujo texto foi assinado em 1992 por 192 países,
entrando em vigor em 1994. Os signatários da UNFCC firmaram compromisso de
compartilhar informações, elaborar estratégias e cooperar para reduzir as emissões de
gases na atmosfera. Para auxiliar o alcance dos propósitos da UNFCC, como
instrumento legal, o Protocolo de Kyoto foi assinado em 1997 e ratificado em 1999,
onde os países signatários se comprometeram a reduzir 5,2% das emissões de gases de
efeito estufa.
No nível Nacional, a resposta às mudanças climáticas está assentada sobre
medidas de respostas e adaptação aos efeitos das transformações naturais e sociais
provocadas pela mudança do clima. Assim, a mudança climática é alvo mais direto das
ações da defesa civil no Brasil, regulamentadas pela Lei 12.608 de 10 de abril de 2012,
que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC.
A criação da PNPDEC foi movida principalmente pelos desastres ocorridos
devido ao excesso de chuvas na região serrana do Rio de Janeiro. A política dispõe
sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC e o Conselho
Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, autoriza a criação de Sistemas de
Informações e Monitoramento de Desastres, além de outras providências.
Os instrumentos institucionais determinados pela PNPDEC são estruturados em
órgãos geridos em todas as esferas federativas, além da integração de instituições
privadas, organizações não governamentais e sociais. A estrutura do SINPDEC é
formada por:
Órgão Superior: Conselho Nacional de Defesa Civil – CONDEC, responsável
pela formulação e deliberação de políticas e diretrizes do sistema;
Órgão Central: Secretaria Nacional de Defesa Civil, responsável pela
articulação, coordenação e supervisão técnica do sistema;
Órgãos Regionais: Coordenadorias Regionais de Defesa Civil – CORDEC,
responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível regional;
Órgãos Estaduais: Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil – CEDEC,
responsáveis pela articulação e coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Municipais: Coordenadorias Municipais de Defesa Civil – COMDEC e
Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDEC, responsáveis pela articulação e
coordenação do sistema em nível estadual;
Órgãos Setoriais: formados por representantes dos órgãos federal, estadual e
municipal para atuação sistêmica;
Órgãos de Apoio: organizações públicas ou privadas, associações, organizações
não governamentais e outros que apoiem os órgãos integrantes do Sistema.
Além da lei 12.608, a Instrução Normativa No. 01 de 24 de agosto de 2012
estabelece procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou
estado de calamidade pública pelos Municípios, Estados e pelo Distrito Federal, e para
o reconhecimento federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes
federativos. Neste sentido, a situação de emergência é reconhecida como a situação
anormal, provocada por desastres, causadora de danos e prejuízos que comprometam
parcialmente a capacidade de resposta do poder público do ente atingido, enquanto que
o estado de calamidade pública refere-se à situação anormal que provoque o
comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente
atingido.
A distribuição de recursos para atendimento dos municípios é regido pela Lei
12.340 de 01 de dezembro de 2010, que dispõe sobre as transferências de recursos da
União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a
execução de ações de resposta e recuperação nas áreas atingidas por desastre, e sobre o
Fundo Especial para Calamidades Públicas.
Os critérios para o reconhecimento da situação de emergência ou calamidade
pública são determinados pelo Decreto 7.257 de 08 de agosto de 2010 que regulamenta
a Medida Provisória (MP) nº 494 de 2 de julho de 2010. Esta MP dispõe sobre o
Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC, sobre as transferências de recursos para
ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e
reconstrução nas áreas atingidas por desastre.
Os arranjos institucionais tem como marco a Portaria Interministerial nº 507, de
24 de Novembro de 2011 que regula os convênios, os contratos de repasse e os termos
de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal
com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos para a execução de
programas, projetos e atividades de interesse recíproco, que envolvam a transferência de
recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União.
O marco legal para governança de risco nos Estados do Amazonas e Acre pode
ser compreendido a partir da legislação que regulamenta as ações da defesa civil e às
políticas relacionadas às mudanças climáticas. Por defesa Civil, compreende-se o
“conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a
evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a
normalidade social” (SUBCOMANDEC – AM, 2014).
O Estado do Amazonas reveste-se de grande importância como cenário de
estudos voltados à elaboração de estratégias de prevenção e respostas às mudanças
climáticas. Devido a sua extensão territorial, condições climáticas e geográficas,
associadas às atividades econômicas baseadas no uso direto dos recursos naturais e ao
processo de desenvolvimento em curso, é vulnerável esporadicamente à ocorrência de
desastres naturais e tecnológicos que provocam significativos danos às propriedades,
bens e serviços, bem como, provocam efeitos e consequências desastrosas ao ambiente
natural. As enchentes ocorridas no início deste ano e os prejuízos advindos, com 13
municípios em estado de emergência e um em estado de calamidade pública,
demonstram a vulnerabilidade e o despreparo do Estado para situações de desastres
naturais.
No Estado do Amazonas, o principal marco legal é a Lei Estadual nº 3.331 de 23
de dezembro de 2008, que criou o Sistema Estadual de Defesa Civil e a Lei n° 3.330/08,
que criou o Subcomando de Ações de Defesa Civil (SUBCOMANDEC) no âmbito do
Estado. Este Subcomando é o órgão central do Sistema Estadual, possui autonomia
orçamentária e financeira para gerir os recursos e a despesas específicas da Defesa
Civil.
O SUBCOMANDEC tem por finalidade estabelecer medidas permanentes de
proteção da população, visando minimizar os efeitos de desastres, de forma a preservar
a normalidade da vida comunitária no Amazonas, além de coordenar, promover a
articulação, administrar, planejar, fiscalizar e controlar as atividades de Defesa Civil no
Amazonas (Lei n° 3.330/08).
Em relação às políticas voltadas às ações de prevenção, o Estado do Amazonas é
o pioneiro na construção de políticas estaduais direcionadas a conciliar o uso de
recursos naturais com a conservação da floresta. A Política Estadual de mudanças
climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Amazonas
(PEMC-AM) instituída pela Lei 3.135 de 2007 e a criação do Sistema Estadual de
Unidades de Conservação – SEUC foi o primeiro modelo de gestão estadual do meio
ambiente implantado no Brasil e serviu de base para outros estados elaborar suas leis
estaduais, destinadas a programas de conservação ambiental e desenvolvimento
sustentável.
Assim, a governança de risco no Amazonas pode ser baseada nos pressupostos
da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e da Política Estadual de
mudanças climáticas, Conservação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do
Amazonas (PEMC-AM), considerando que as diretrizes gerais necessitam ser adaptadas
e adequadas à realidade de cada município.
3. Arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação da água
Por arranjo institucional neste trabalho compreende-se a estrutura de relações
existentes entre as instituições formais e informais, componentes do cenário formado
pelas ações concernentes à gestão e regulação da água, bem como à defesa civil, tanto
no que se refere à prevenção quanto à assistência. Esta compreensão decorre dos
postulados de North (1990), entendendo que as instituições facilitam as relações entre
os indivíduos, resultando na maior eficiência dos objetivos comuns traçados.
Por sua vez instituições são organizações ou dispositivos sociais que regulam o
funcionamento da sociedade e, portanto, dos indivíduos, a partir de regras, valores e
normas (North,1990; Levi, 1996). As instituições são então estruturas executoras das
ações planejadas pelo Estado para ordenar a ação coletiva. Para tanto, a efetividade
institucional depende de sua adequação ao sistema social e econômico ao qual estão
inseridas e sua adaptação aos aspectos culturais (valores e crenças) da sociedade
correspondente (BRESSER-PEREIRA, 2004).
O estudo dos arranjos institucionais é um importante mecanismo para identificar
os níveis de interação entre esferas públicas, privadas e comunitárias, que coadunam na
arena dos processos de gestão e regulação da água, representando este último o
resultado de acordos estabelecidos nos interesses existentes nas lógicas coletivas. As
instituições que regulam o uso da água são arenas de ação coletiva, movidas por
racionalidades e comportamentos distintos, sendo necessário, portanto, a identificação
das arenas institucionais (estruturas e relações), onde os diferentes interesses e
demandas são conhecidos, subisidiando-se assim mecanismos regulatórios e de gestão
mais aproximados das realidades amazônicas (RAVENA, 2012).
Segundo Ravena (2012):
As instituições que regulam a ação humana sobre o meio
ambiente são os loci onde várias lógicas de ação coletiva
interagem, promovendo resultados diferenciados, na
medida em que estratégias de ação dessas instituições
seguem rationales distintas. Dessa forma, a padronização
de comportamentos por meio dos arcabouços institucionais,
depende, fundamentalmente, do escopo dessas instituições
e da interação que elas estabelecem entre si e entre as
demais, promovendo resultados regulatórios distintos
(RAVENA, 2012, pg. 51).
Assim, o conhecimento das formas de interação entre as instituições envolvidas
numa determinada arena de ação, evidencia caminhos mais eficientes para elaboração
de regulações capazes de contemplar os interesses humanos, institucionais e contribuir
para conservação dos recursos naturais.
Neste trabalho, a arena institucional relacionada à gestão e regulação da água foi
analisada por meio do número de instituições envolvidas e a estrutura das relações de
apoio existentes em torno das ações relacionadas à defesa civil, julgando-se esta arena
como representativa para avaliação da capacidade institucional dos municípios no que
concerne à execução futura de planos de governança de risco.
Desta forma, a tabela 01 apresenta as instituições que apoiam diretamentes às
coordenadorias municipais, a natureza da instituição e as relações estabelecidas entre as
instituições.
Tabela 01: Arranjos institucionais dos municípios para a gestão e regulação das águas. Município Instituição Natureza da
instituição
Tipo de apoio
Beruri Sec. de Assistência Social
Sec. de educação
Sec. de saúde
IDAM
Municipal
Municipal
Municipal
Estadual
Cadastro das famílias afetadas
Monitoramento dos abrigos nas escolas.
Atendimento médico e odontológico aos desabrigados.
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Canutama Sec. de Assistência Social
Sec. de obras
Sec. de esportes
Sec. de educação
Sec. de saúde
Secretaria de comunicação
Sec. de produção
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Cadastro e acompanhamento das famílias desabrigadas,
assistência psicológica.
Apoio no transporte – remoção das famílias e reformas.
Auxilia na comunicação.
Coordena os abrigos nas escolas e a remoção das famílias.
Palestras sobre doenças e distribuição de sopa.
Divulgação das informações.
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Tapauá SEMAB
Sec. de assistência social
Sec. de transporte
Guarda municipal
Polícia militar
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Pessoal e equipamento
Cadastro das famílias necessitadas.
Transporte
Segurança e organização (filas)
Resgate de feridos
Lábrea ICMBIO
FUNAI
SESAI
SEMED
Federal
Federal
Estadual
Municipal
Transporte
Trasnporte
Trasnporte
Recursos humanos e insumos (material de expediente)
Humaitá 54o BIS
COHASB
IDAM
Diocese
Marinha do Brasil
Federal
Privada
Estadual
Religiosa
Federal
Apoio logístico (transporte e abrigos)
Abastecimento de água
Cadastro e remoção das famílias desabrigadas.
Apoio nos abrigos (distribuição de suprimentos)
Resgate das famílias afetadas.
Pauini Secretaria Mul. de Obras,
Transporte e Serviços
Urbanos
Departamento Mul de
Saneamento – DEMSA
Secretaria de produção e
abastecimento
Sec. Mul. do meio
ambiente e turismo.
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos pelas
enchentes.
Reconstrução dos espaços e moradias destruídos pelas
enchentes.
Pessoal e equipamento
Resgate e controle das famílias.
Boca do
Acre Guarda municipal
Sec. de saúde
Sec. de assistência Social
ICMBIO
Municipal
Municipal
Municipal
Federal
Resgate das famílias afetadas
Atendimento médico aos desabrigados
Assistência humanitária (distribuição de suprimentos)
Resgate das famílias afetadas
Sena
Madureira
Secretaria de Produção
Familiar
IBAMA e ICMBIO
Estadual
Federal
Carros, levantamento de perdas, informações ao SINDEC
Transporte das famílias
Sindicato dos
Trabalhadores rurais
Secretaria de Educação
Secretaria de Produção
Secretaria de Obras
Secretaria de Assistência
Social
Eletroacre
DEPASA
Associação Arco Íris
Clube Maçonaria
Organização
social
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Privada
Privada
Privada
Privada
Transporte das famílias
Transporte das famílias
logística
Transporte (caminhão)
Transporte, resgate, construção de barracas
Assistência humanitária (mantimentos)
Manutenção dos abrigos, corte de energia e religação
Manutenção dos abrigos
Reconstrução
Ajuda humanitária
Santa Rosa
do Purus
Secretaria de Educação
Secretaria de Obras
Secretaria de Assistência
Social
Secretaria de saúde
Secretaria de Ambiente
Secretaria de agricultura
Exército
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Federal
Abrigo às famílias nas escolas, pessoal para limpeza
transporte
Cadastro das famílias e ajuda humanitária
Cuida da saúde nos abrigos e prevenção
Auxilia no apoio aos indígenas, deslocamento
Cede caminhão e pessoal
Transporte
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Como pode ser observado na tabela 01, as coordenadorias da defesa civil nos
municípios estabelecem parcerias com outras instituições apenas nas ações de
assistência às famílias desabrigadas mediante à ocorrência de eventos extremos. As
relações de parcerias para ações preventivas não foram indicadas nos municípios.
Entretanto, foi observada iniciativas interinstitucionais da Secretaria Estadual de Defesa
Civil no Amazonas, na realização da 1ª Conferência Estadual de Proteção e Defesa,
ocorrida em março de 2014 em Manaus, com participação de coordenadores municipais
e outras entidades governamentais do Estado.
Além disso, recentemente o Sistema de Proteção da Amazônia (SIPAM) e a
Coordenadoria Estadual da Defesa Civil (CEDEC) uniram esforços para viabilizar um
novo mecanismo de proteção em situações de emergência e de calamidade pública. O
SIPAM disponibilizou sua rede de telecomunicações via satélite ao Comando da Defesa
Civil em Manaus, permitindo sua interligação permanente com as Coordenadorias
Municipais de Defesa Civil. Segundo o SIPAM, isso permitirá o repasse imediato de
informações sobre situações de catástrofe ou de perigo para a população, assim como
orientações sobre medidas de prevenção a serem adotadas (SIPAM, 2014).
A tabela 01 demonstra que nos municípios, as relações instituicionais são
estabelecidas principalmente com órgãos governamentais da esfera municipal (61,36%),
sendo as principais as secretarias de assistência social, de educação, de saúde, de obras,
de esporte, de comunicação, de produção e de abastecimento. No âmbito municipal é
observado também o apoio da guarda municipal.
Em relação ao apoio de órgãos estaduais às ações das coordenadorias
municipais, foi citado apenas parcerias com o Instituto de Desenvolvimento
Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas – IDAM em Beruri e
Tapauá, e a Secretaria de Produção do Acre em Sena Madureira. O IDAM é o órgão
estadual responsável pela prestação de serviços de assistência técnica aos produtores
rurais.
No âmbito federal foi citado o apoio do exército (54º Bis) e da Marinha do
Brasil em Humaitá, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) em Boca do Acre e do IBAMA e ICMBIO em Sena Madureira. O ICMBio é
uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), responsável por executar as ações do
Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), na implantação, gestão e
fiscalização de Unidades de Conservação instituídas pela União.
O apoio de empresas privadas foi identificado apenas em Humaitá entre os
municípios amazonenses, representado pela Companhia Humaitaense de Águas e
Saneamento Básico – COHASB, responsável pelo abastecimento de água da cidade,
onde foi observada também a importante atuação da Diocese de Humaitá, entidade
religiosa que atua na coleta e distribuição de suprimentos alimentares e de higiene.
Entretanto, observa-se que o maior número de empresas privadas que participam do
apoio às ações da defesa civil está em Sena Madureira, no Acre.
Conforme apresenta a tabela 01, as principais ações de parcerias entre as
instituições relacionadas à prestação de assistência às famílias afetadas são:
Cadastro e remoção das famílias afetadas;
Formação de abrigos temporários;
Atendimento médico, odontológico e psicológico nos abrigos;
Segurança pública
Assistência humanitária (coleta e distribuição de suprimentos)
Diante do cenário apresentado, observa-se que na elaboração de estratégias para
governança de risco, inseridas no contexto dos processos de gestão e regulação do uso
da água, os esforços devem ser voltados para o fortalecimento de ações preventivas,
reforçando-se e ampliando-se o estabelecimento de parcerias institucionais
governamentais nas esferas municipais, estaduais e federais, além da necessidade do
maior envolvimento de empresas privadas, organizações não governamentais e
organizações comunitárias, ressaltando-se que não foram observadas parcerias com
estas duas últimas esferas em nenhum município.
Para Valêncio (2007), a insuficiência de instituições para agir de forma
preventiva, vulnerabiliza os municípios brasileiros para medidas diante dos desastres
que se intensificarão. A Política Nacional de Defesa Civil tem como uma das diretrizes:
“Priorizar as ações relacionadas à Prevenção de Desastres, através de avaliação e
redução de riscos de desastres”. Segundo a política, a prevenção compreende a
avaliação e redução de riscos, não tendo sido observadas medidas nas coordenadorias
municipais analisadas, envolvendo outras instituições, para estas finalidades.
Para Gonçalves (2013):
“Os desastres são a concretização dos riscos e estes são o
encontro entre dados de ameaça e o processo de
vulnerabilização que ocorre num lugar, numa certa escala
temporal. Como tanto os desastres quanto os riscos são
construídos socialmente, ou seja, no interior da vida em
sociedade, muito dificilmente as medidas técnicas de
proteção adotadas pelas autoridades constituídas
conseguem ser mais abrangentes do que aquelas que a
complexa vida social constrói no sentido contrário”.
Desta forma, as medidas de prevenção a serem adotadas nos municípios
necessitam ser coadunadas à verificação da origem antropogênica e natural do desastre,
mas também precisam refletir uma construção coletiva das representações sociais acerca
dos riscos dos desastres (Valêncio, 2007), assegurando-se consensos relacionados aos
critérios para distribuição do recurso e fiscalização das ações, tanto referente às ações
preventivas, quanto nas estratégias de resposta. Associada às medidas preventivas, é
necessário ampliar o nível de interação entre as esferas federativas, outras instituições e
as comunidades. O gráfico 01 apresenta o nível médio de interação entre as esferas
federativas nos municípios analisados.
Gráfico 01: Interação entre as esferas federativas nas ações de defesa civil.
Fonte: Coleta de informações no workshop (2014).
O nível de interação entre as esferas federativas apresentado no gráfico acima foi
indicado pelas coordenadorias municipais da defesa civil durante o workshop realizado
por este projeto. Neste quesito foi avaliada a relação das coordenadorias para com as
demais instituições e esferas federativas. As variáveis avaliadas foram: o acesso da
coordenadoria junto às prefeituras, à secretaria estadual da defesa civil e ao Ministério
da Integração; o esforço das instituições para identificação do risco, o grau de
coordenação municipal, estadual e federal, o nível de transparência municipal, estadual
e federal e a relação das coordenadorias junto às comunidades.
A interação é analisada por meio dos intervalos quantitativos de 0 a 5, onde nas
variáveis acesso à prefeitura, acesso à defesa civil estadual, acesso ao Ministério da
Integração e esforço para identificação do risco, os valores de 0 a 0,9 representam muito
difícil, 1 a 1,9 é igual a difícil, 2 a 2,9 é igual a mais ou menos difícil, 3 a 3,9 é igual a
mais ou menos fácil, 4 a 4,9 é igual a fácil e 5 é igual a muito fácil. Nas demais
variáveis, os valores de 0 a 0,9 representam péssimo, 1 a 1,9 é igual a ruim, 2 a 2,9 é
igual a mais ou menos ruim, 3 a 3,9 é igual a mais ou menos bom, 4 a 4,9 é igual a bom
e 5 é igual a ótimo.
Nota-se que os resultados mais satisfatórios são observados na esfera municipal,
representado pelo acesso das coordenadorias junto às prefeituras, considerado “fácil”
pelos coordenadores (4,5) e a transparência das prefeituras nas atividades relacionadas à
gestão da água e à defesa civil, considerada “boa” (4,0), especialmente devido à emissão
de relatórios e informações válidas. A interação com a secretaria estadual, considerada
00,5
11,5
22,5
33,5
44,5
4,5
2,8 3,25
2,5
3,25
2,25 2,75
4
1,75 2
3,6
“mais ou menos difícil” (2,8) é pior na visão dos coordenadores quando comparada à
interação junto ao Ministério da Integração, que foi considerada “mais ou menos fácil”
(3,25).
O esforço para identificação do risco representa a eficiência das coordenadorias
juntamente com os demais órgãos envolvidos para planejar e executar ações
preventivas. Este esforço foi reconhecido como “mais ou menos difícil” (2,5),
reforçando mais uma vez a fragilidade das ações de prevenção nos municípios.
O grau de coordenação, relacionado à atuação das instituições nas ações de
forma planejada e eficiente, também é mais satisfatória no âmbito municipal na opinião
dos coordenadores, reconhecida como “mais ou menos boa” (3,25), enquanto nos
âmbitos estadual e federal foram indicadas como “mais ou menos ruim” (2,25 e 2,75
respectivamente).
O nível de transparência na esfera estadual foi apontada como “ruim” (1,75),
sendo pior que a esfera federal, reconhecida como “mais ou menos ruim” (2,0).
Segundo as coordenadorias, o acesso a relatórios e prestação de contas para
acompanhamento dos recursos distribuídos e resultados alcançados não é facilitado
pelas instituições responsáveis (secretaria estadual e ministério).
A interação das coordenadorias municipais junto às comunidades, especialmente
àquelas afetadas por eventos climáticos extremos foi considerada “mais ou menos boa”
(3,6). Isso quer dizer que a comunidade tem acesso facilitado junto à coordenadoria para
solicitação de auxílio, entretanto, a insuficiência de recursos financeiros, humanos e
materiais disponíveis limita o atendimento das demandas da população. Além disso, não
foi observado o envolvimento direto da sociedade nas ações das coordenadorias e
demais instituições.
Sem o envolvimento da população nas ações de planejamento das estratégias de
governança de risco e de gestão da água, um trabalho de conscientização social sobre as
previsões relacionadas às mudanças climáticas, associada à apresentação dos possíveis
prejuízos de todas as ordens, e a garantia da participação social nas tomadas de
decisões, os planos de governança de risco estarão comprometidos.
A participação direta da sociedade civil na elaboração dos planos de governança
poderá ser incluída no âmbito dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil – NUDECs,
previstos no Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC. Os municípios analisados
não possuem NUDEC, o que poderá ser viabilizado para incluir nos planejamentos, o
conhecimento e o saber prático da população, relacionado a formas de adaptação já
realizadas.
Ressalta-se ainda a importância do maior envolvimento dos órgãos responsáveis
pela segurança pública, citado apenas em Tapauá e Boca do Acre. Christyan (2014)
adverte:
“A participação do poder de polícia pode ser fundamental
como fator de incentivo à mobilização de órgãos e da
comunidade em sistemas locais de autodefesa, gerando uma
estrutura mais eficiente de combate às adversidades sociais.
Na visão abrangente da segurança global da população, a
estruturação adequada de recursos locais e a organização de
ações integradas por diversos órgãos e comunidades podem
ser extremamente oportunas, quando geram um sistema de
caráter preventivo e reativo às adversidades que possam
abalar a ordem pública. O trabalho da segurança pública
torna-se menos oneroso e facilitado com a existência de
uma cultura de prevenção e participação social organizada
nas ações de autodefesa”.
A inclusão mais direta da segurança pública nas ações preventivas da defesa
civil poderá suscitar esta cultura de prevenção relacionada à autodefesa e mobilizar a
população para uma participação mais efetiva nas estratégias preventivas e adaptativas
aos riscos de desastres promovidos pela mudança climática.
A institucionalização da defesa civil como ferramenta operacional de ação na
ocorrência de desastres não tem sido suficiente para executar atividades preventivas e
minimizar as perdas em ações de resposta nos municípios da Bacia do Purus e
interflúvio Purus-Madeira. As principais causas apontadas para esta ineficiência
durante os workshops foram:
a) Inadequação do SINDEC e falta de conhecimento dos reguladores e
gestores a respeito da realidade amazônica
Foi apontado o desconhecimento do Ministério da Integração sobre a realidade
dos rios amazônicos, o que ocasiona a elaboração de políticas inadequadas, com
critérios para liberação de recursos destinados às ações da defesa civil, muitas vezes
impossíveis de serem atendidos pelos municípios, ou insuficientes para um atendimento
satisfatório das necessidades da população. Como exemplo, um dos participantes do
workshop comentou a fala de representantes do ministro da integração durante o estado
de emergência e calamidade do município de Humaitá neste ano de 2014, quando
disseram que Humaitá necessitava apenas da construção de “pinguelas”3 para minimizar
os efeitos da cheia, evidenciando o desconhecimento sobre a força e os estragos que o
volume de água dos rios amazônicos pode ocasionar durante uma cheia severa, como
pode ser observado nas figuras 02 e 03.
Figura 02: Cheia do Rio Madeira no município de Humaitá-AM Figura 03: Pinguelas construídas no Rio Madeira. AM (2014)
Foto: Elias Pereira (Prefeitura de Humaitá). Foto: Elias Pereira (Prefeitura de Humaitá)
b) Insuficiência de recursos para as ações das coordenadorias
A maioria das coordenadorias não possui infraestrutura e equipamentos
próprios4. As salas onde funcionam as coordenadorias, computadores, veículos e outros
instrumentos necessários para viabilização das ações, são geralmente cedidas pelas
secretarias municipais de forma temporária, o que dificulta o estabelecimento de um
núcleo permanente. Além disso, o sistema de comunicação com outros municípios, e
secretarias estadual e nacional, bem como, a comunicação entre áreas urbanas e rurais,
também é insuficiente e precário. Os serviços de telefonia, Internet e radiocomunicação
permanecem praticamente ausentes em período de chuvas fortes, o que dificulta
inclusive o preenchimento das informações dos municípios no sistema (SINDEC) para
comunicar o risco ou o desastre, e desta forma adquirir os recursos necessários. Para
Valêncio (2007), a ausência de condições estruturais para agilmente coletar, sistematizar
e transmitir informações, retarda a formação de um quadro completo da situação dos
municípios pelas instâncias superiores, sendo este processo indispensável para o
delineamento de prioridades de atendimento, implicando consequentemente sobre a
agilidade e viabilização da distribuição de recursos.
3 Pinguelas são pontes estreitas, construídas pelos ribeirinhos de forma improvisada com troncos ou
tábuas sem proteção, para passagem sobre o rio em períodos de cheias.
4 A infraestrutura e disponibilidade de equipamentos para defesa civil nos municípios é apresentado mais
detalhadamente na sessão abaixo.
c) Insuficiência de capacitação e habilitação dos envolvidos nas atividades
da defesa civil no âmbito municipal
Nos municípios, os envolvidos na defesa civil são servidores cedidos por outras
secretarias municipais. Foi indicado pelos participantes do workshop um despreparo
destes servidores para atuação tanto nas atividades da defesa civil, quanto em outras
atividades relacionadas à gestão da água. Os servidores não recebem cursos de
capacitação e associado ao baixo nível de escolaridade, a execução das tarefas
solicitadas pelos gestores ou coordenadores, especialmente relacionadas à coleta e
registro de informações é comprometida. Essa deficiência perpetua o despreparo e baixa
capacitação do pessoal envolvido nos processos de decisão local e demais atividades de
gestão do poder público municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em
função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas
indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo
os entrevistados, gera comodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de
proteção e assistência à sociedade.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos
nas ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como
periculosa. Os agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras
secretarias, designados para colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas
atividades sem prejuízos das funções que ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie
de gratificação ou remuneração especial. A falta de gratificação deve-se à consideração
dos serviços como “prestação de serviços relevantes”, sendo o coordenador indicado
pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar as atividades.
Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de incentivos
funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria maior
envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por
exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas
correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios
para a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não
foi implementada nesta região. Os NUDECs previstos como parte integrante do
SINDEC inexistem nos municípios; o baixo nível de integração institucional entre as
diferentes esferas (municipal, estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas
ações preventivas quanto assistenciais, representa a ausência de investimentos para o
desenvolvimento dos projetos determinados na PNDC, o que neste caso específico
poderia ser amenizado com os “Projetos de Desenvolvimento Institucional” que
preveem a integração vertical, horizontal e setorial das instituições relacionadas à defesa
civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das
populações amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o
cumprimento dos critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo
limitado inclusive pelo baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais
envolvidos na gestão da água e defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas
caso houvesse o cumprimento da implantação de “Programas de Preparação
Operacional e de Modernização do Sistema” no primeiro caso, e “Programas de
preparação técnica e institucional” no segundo, ambos previstos na PNDC.
4. Equipamentos e infraestrutura dos municípios
A análise dos equipamentos e infraestrutura disponíveis nos municípios para
viabilização de ações relacionadas a respostas e adaptação aos riscos de desastres
ambientais é um importante instrumento para melhoria ou criação de um ambiente
favorável nos municípios para operacionalização tanto dos planos diretores, quanto dos
planos de defesa civil.
As condições de infraestrutura dos municípios para gestão da água e governança
de risco foram avaliadas por meio da: evolução da população, densidade demográfica,
sistemas de comunicação disponíveis, recursos humanos e recursos físicos.
4.1. Evolução da população do município
A relação da evolução populacional com os riscos de desastres ambientais ocorre
quando o aumento populacional reflete em uma maior pressão sobre o ambiente natural,
com o aumento de construções habitacionais e comerciais, consumo de água, energia,
quantidade de resíduos, dentre outros aspectos.
O gráfico 02 apresenta a evolução do número populacional dos municípios no
período de 2000 a 2013.
Gráfico 02: Evolução da população dos municípios entre 2000 e 2013
Fonte: IBGE (2000, 2007, 2010 e 2013).
Como pode ser observado no gráfico acima, dentre os municípios amazonenses,
Humaitá é o mais populoso, com 49.137 habitantes em 2013. Em seguida a maior
população é observada em Lábrea com 41.600 habitantes e Boca do Acre com 32.792
habitantes. O menor número populacional aparece entre Pauini com 19.149 habitantes,
Tapauá com 18.383 habitantes, Beruri com 17.332 habitantes e Canutama com 14.754
habitantes. Dentre os municípios do Acre, observa-se a maior população em Sena
Madureira, com 41.036 habitantes em 2013, e a menor, é de Santa Rosa do Purus, com
5.593 habitantes.
O maior incremento populacional no período é observado no município de
Beruri, tendo a população aumentado 57,02% de 2000 a 2013. O segundo maior
incremento ocorreu em Humaitá de 49,82%, o terceiro em Lábrea de 43,66% e os
demais em ordem decrescente foram Canutama de 37,41%, Boca do Acre de 21,63% e
Pauini, tendo este último o menor incremento populacional positivo quando comparado
aos demais (12,03%). No caso de Tapauá, diferentemente dos outros municípios houve
uma redução da população de 10,74%, pois em 2000 a população era de 20.595
habitantes e em 2013 foi registrado um total de 18.383 habitantes.
0
50000
100000
150000
200000
250000
2000 2007 2010 2013
Manoel Urbano
Santa Rosa
Sena Madureira
Humaitá
Tapauá
Pauini
Lábrea
Canutama
Boca do Acre
Beruri
Nos municípios do Acre, é observado um incremento populacional mais
expressivo quando comparado ao Amazonas. Em Sena Madureira, a população
aumentou 139,4% de 2000 a 2013, Santa Rosa do Purus aumentou 40,
15% e Manoel Urbano, teve um aumento populacional de 74,86%.
A pressão do número populacional sobre os recursos naturais também pode ser
observado pela densidade demográfica (número de habitantes por quilômetro quadrado
– hab/km2). O gráfico 03 apresenta a densidade demográfica dos municípios.
Gráfico 03: Densidade demográfica (habitantes/km2) dos municípios.
Fonte: IBGE (2013).
O gráfico 03 apresenta que Boca do Acre é o município do Amazonas com
maior densidade demográfica (1,4 hab/Km2) quando comparado aos demais, seguido de
Humaitá que possui densidade de 1,34 hab/Km2
e Beruri com 0,9 hab/Km2. Lábrea,
Pauini e Canutama possuem densidade aproximada de 0,55, 0,44 e 0, 43 hab/Km2
respectivamente. A menor densidade é observada para Tapauá com 0,21 hab/Km2. No
Acre, a maior densidade demográfica é observada em Sena Madureira, tendo Santa
Rosa e Manoel Urbanos, densidades aproximadas (0,76 e 0,75 hab/Km2
respectivamente).
Essas informações permitem inferir que Sena Madureira, Boca do Acre,
Humaitá e Beruri recebem maior pressão sobre o uso dos recursos naturais,
necessitando esses municípios de maior observação em torno dos riscos de desastres
ocasionados pela ação antrópica.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
0,9
1,4
0,43 0,55
0,44
0,21
1,34
1,6
0,76 0,75
Densidade demográfica (hab/km2)
4.2. Disponibilidade do sistema de comunicação
A disponibilidade de meios de comunicação para governança de risco é essencial
para implantação de sistemas de monitorização, alerta e alarme em casos de ocorrência
de desastres ambientais. A comunicação deve permitir a prestação de informações em
nível local, regional e nacional em tempo real em situações de emergência ou
calamidade, além de permitir a interação entre as instituições envolvidas para execução
dos planejamentos de prevenção e redução dos riscos.
A tabela 02 apresenta a disponibilidade dos principais meios de comunicação
nos municípios.
Tabela 02: Meios de comunicação existentes nos municípios.
Municípios
Correio Fax Jornais
impressos Internet
Telefone
convencional
e móvel
Beruri Não Sim Não Sim Sim
Boca do Acre Não Não Não Sim Sim
Canutama Não Não Não Sim Sim
Lábrea Não Não Não Sim Sim
Pauini Sim Sim Não Sim Sim
Tapauá Não Sim Não Sim Sim
Humaitá Sim Sim Sim Sim Sim
Sena Madureira Não Sim Não Sim Sim
Santa Rosa Não Sim Não Sim Sim
Manoel Urbano Sim Sim Não Sim Sim Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta a tabela acima, os principais meios de comunicação
disponíveis nos municípios são agências de correio, serviços de telefonia e fax, jornais
impressos e acesso a Internet. Entretanto, apenas Pauini, Humaitá e Manoel Urbano
dispõem de agência de correio. O serviço de fax não está disponível em Boca do acre,
Canutama e Lábrea, e jornais impressos são encontrados apenas em Humaitá. O serviço
de telefonia e Internet estão disponíveis em todos os municípios.
Estas informações permitem inferir que o município de Humaitá possui a melhor
infraestrutura em relação à disponibilidade de meios de comunicação, uma vez que
apresenta os principais veículos. A pior infraestrutura de comunicação é observada em
Boca do Acre, Canutama e Lábrea, pois não disponibilizam de agências de correio,
serviços de fax e jornais.
Apesar da existência dos meios de comunicação nos municípios, existe uma
grande dificuldade de comunicação entre os municípios a nível local, regional e
nacional. Os serviços de telefonia e Internet constantemente são interrompidos e o
acesso à Internet não atende os critérios de agilidade e eficiência de comunicação. Em
períodos de chuvas estes serviços permanecem praticamente inoperantes.
A dificuldade de comunicação afeta diretamente estratégias de governança de
risco, pois a falta de contato entre as coordenadorias municipais, secretaria estadual de
defesa civil e ministério da integração implica em demora na liberação dos recursos, o
que compromete consideravelmente o atendimento das famílias em situações de
emergência.
Outro ponto a ser destacado é a dificuldade que os municípios enfrentam para
comunicação entre as áreas rurais e a cidade. Um número reduzido de comunidades
rurais dispõe de telefonia ou comunicação por rádio amador, sendo o principal meio de
comunicação bilhetes ou recados enviados pelos barcos que transitam pelas
comunidades. Este fato, associado à dificuldade de logística em função da distância ou
acesso em períodos de seca, resultam no comprometimento do atendimento às famílias,
assim como são os trabalhos de prevenção de riscos são dificultados.
4.3. Recursos humanos
Os recursos humanos são importantes fatores a serem considerados na
construção de planos de governança, cuja estrutura reflete diretamente sobre a
capacidade institucional para sua implementação. O capital humano das instituições
pode ser avaliado pelo treinamento profissional, o que permite aos prestadores de
serviço a execução de suas funções e atividades com maior eficiência.
Para o sucesso de planos de governança de risco, as instituições necessitam
disponibilizar da participação de profissionais interessados no desenvolvimento de um
bom trabalho, interessados em obter o melhor desempenho possível, e conscientes do
seu papel para prevenir e evitar a concretização dos riscos de desastres naturais
iminentes no planeta. A disponibilidade de um corpo técnico capacitado e
comprometido com a causa é primordial para o fortalecimento da capacidade
institucional, compreendendo-se que as instituições não tem “vida” sem as pessoas.
Os planos de defesa civil no Estado do Amazonas poderão contar mais
diretamente para sua execução com os recursos humanos existentes nas coordenadorias
municipais de defesa civil, geralmente servidores designados pelo poder público
municipal. Entretanto, estes servidores poderão ser os responsáveis pela integração da
instituição com as demais instituições locais, podendo, portanto, contar com todo o
efetivo municipal, tanto para execução de atividades voltadas à prevenção do risco,
quanto nas medidas de respostas.
A tabela 03 apresenta o número de funcionários ativos na administração
municipal e nas coordenadorias municipais de defesa civil, bem como, a proporção do
número de funcionários existentes em função do número populacional
(funcionários/pessoas).
Tabela 03: Número de funcionários ativos da administração direta e das coordenadorias
municipais.
Fonte: IBGE (2008) e pesquisa de campo (2014).
Conforme pode ser observado na tabela acima, o município em pior situação em
relação ao número de funcionários da administração direta disponível para atendimento
da população (número de funcionários/pessoas) no Estado do Amazonas é Lábrea, com
a proporção de 1 funcionário para atender 41 pessoas (1/41), seguido em ordem de
dificuldade por Humaitá, com proporção de 1/34, Beruri com 1/22, Boca do Acre e
Canutama com 1/21, Pauini de 1/16 e o município em melhor situação em relação aos
demais é Tapauá, que possui a proporção de 1 funcionário para 15 pessoas (1/15). No
Estado do Acre a situação é crítica no município de Sena Madureira, com a proporção
de 1/48, destacando-se Manoel Urbano que não possui coordenadoria municipal, e
portanto, não disponibiliza de recursos humanos específicos às ações da defesa civil.
O número de servidores disponíveis para as atividades das coordenadorias
municipais é variável, sendo 5 em Beruri, 2 em Boca do Acre, 6 em Canutama, 6 em
Município
No de funcionários da
administração direta
Proporção de
funcionários em função
da população
(funcionários/pessoas)
Número de servidores
nas coordenadorias
municipais
Beruri 764 1/22 5
Boca do Acre 1554 1/21 2
Canutama 691 1/21 6
Lábrea 1107 1/41 6
Pauini 616 1/16 5
Tapauá 1180 1/15 7
Humaitá 1406 1/34 8
Sena
Madureira 851
1/48
4
Santa Rosa 689 1/8 1
Manoel
Urbano 424
1/20
0
Total 9282 - 44
Lábrea, 5 em Pauini, 7 em Tapauá, 8 em Humaitá, 4 em Sena Madureira, 1 em Santa
Rosa do Purus e 0 em Manoel Urbano. As principais funções destes servidores é o
cadastramento das famílias nas situações de emergência e calamidade.
Nos municípios do Amazonas, os envolvidos na defesa civil são servidores
cedidos por outras secretarias municipais e a maioria possui baixa escolaridade formal,
como mostra o gráfico 04.
Gráfico 04: Nível de escolaridade dos servidores das coordenadorias municipais.
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme demonstra o gráfico acima, a maioria dos servidores possui o nível
médio como escolaridade formal (91,66%) e apenas 8,34% possui ensino superior
(conforme indica o gráfico 04), sendo estes últimos observados somente no município
de Humaitá.
Outro problema apontado é o acúmulo de funções, uma vez que os servidores
que prestam serviço à defesa civil não saem de suas funções nas secretarias ou outras
instituições às quais pertençam originalmente. Além disso, foi indicado pelos
participantes do workshop um despreparo destes servidores para atuação tanto nas
atividades da defesa civil, quanto em outras atividades relacionadas à gestão da água.
Os servidores não recebem cursos de capacitação e associado ao baixo nível de
escolaridade, a execução das tarefas solicitadas pelos gestores ou coordenadores,
especialmente relacionadas à coleta e registro de informações é comprometida. Essa
deficiência perpetua o despreparo e baixa capacitação do pessoal envolvido nos
processos de decisão local e demais atividades de gestão do poder público municipal.
Foi apontada também a descontinuidade das ações planejadas pelos gestores em
função das atividades de gestão ser diretamente associadas a cargos ou funções públicas
indicadas pelo grupo político detentor do poder a cada quatro anos. Este fato, segundo
33
6
Nível médio
Nível superior
os entrevistados, gera comodismo dos técnicos e descompromisso com as atividades de
proteção e assistência à sociedade.
Houve indicação ainda da necessidade de incentivos aos servidores envolvidos
nas ações da defesa civil, especialmente pela caracterização da atividade como
periculosa. Os agentes municipais são geralmente servidores cedidos de outras
secretarias, designados para colaborar nas ações emergenciais, exercendo essas
atividades sem prejuízos das funções que ocupam, não fazendo jus a qualquer espécie
de gratificação ou remuneração especial. A falta de gratificação deve-se à consideração
dos serviços como “prestação de serviços relevantes”, sendo o coordenador indicado
pelo Chefe do Executivo Municipal, a quem compete organizar as atividades.
Entretanto, foi considerada por parte dos coordenadores a necessidade de incentivos
funcionais para estimular os agentes na prestação do serviço, o que garantiria maior
envolvimento e eficiência nas atividades. Os incentivos poderiam ser relacionados, por
exemplo, à redução do tempo de serviço para aposentadoria ou direitos trabalhistas
correlatos.
Diante do cenário observado em torno dos arranjos institucionais dos municípios
para a gestão e regulação da água, observa-se que a Política Nacional (PNDC) ainda não
foi implementada. Os NUDECs previstos como parte integrante do SINDEC inexistem
nos municípios; o baixo nível de integração institucional entre as diferentes esferas
(municipal, estadual, federal, ONGs e empresas privadas), tanto nas ações preventivas
quanto assistenciais, representa a ausência de investimentos para o desenvolvimento dos
projetos determinados na PNDC, o que neste caso específico poderia ser amenizado
com os “Projetos de Desenvolvimento Institucional” que preveem a integração vertical,
horizontal e setorial das instituições relacionadas à defesa civil.
Outrossim, o SINDEC não atende satisfatoriamente às necessidades das
populações amazônicas, uma vez que a infraestrutura existente é insuficiente para o
cumprimento dos critérios necessários à aquisição dos recursos pelos municípios, sendo
limitado inclusive pelo baixo nível de capacitação dos servidores e profissionais
envolvidos na gestão da água e defesa civil. Essas deficiências poderiam ser amenizadas
caso houvesse o cumprimento da implantação de “Programas de Preparação
Operacional e de Modernização do Sistema” no primeiro caso, e “Programas de
preparação técnica e institucional” no segundo, ambos previstos na PNDC.
4.8. Recursos físicos
A disponibilidade de recursos físicos foi analisada em função dos equipamentos
e infraestrutura disponíveis nas coordenadorias municipais, tanto de propriedade
própria, quanto disponibilizados por outras instituições que prestam apoio às atividades
da defesa civil.
Nos municípios, as coordenadorias não possuem sala ou prédio próprio, como
pode ser observado no quadro 01.
Quadro 01: Local de funcionamento das coordenadorias municipais.
Municípios Local de funcionamento
Beruri Sala alugada pela prefeitura
Boca do Acre Sala no prédio da ação social
Canutama Sala na prefeitura
Lábrea Auditório da prefeitura
Pauini Sala na Secretaria de Assistência Social
Tapauá Sala na Secretaria de abastecimento
Humaitá Sala alugada pela prefeitura
Sena Madureira Sala no prédio do corpo de bombeiros
Santa Rosa Sala na Secretaria de saúde Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Conforme apresenta o quadro acima, as coordenadorias municipais funcionam
juntamente com outros setores das prefeituras ou em prédios públicos destinados às
secretarias municipais, tais como, secretaria municipal de assistência social, de
abastecimento e de saúde.
Em relação aos equipamentos disponíveis para o trabalho, conforme indica o
gráfico 04, as coordenadorias possuem apenas computador, impressora, GPS, roteador
de Internet, data show e rádio amador.
Gráfico 04: Disponibilidade de equipamentos nas coordenadorias municipais.
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
0
1
2
3
4
1 1
4
1
2
0
2
1 1
4
1
2
0
1 1
0 0 0
2
0 0
1 1 1 1 1
0
1
Computador
Impressora
GPS
Roteador de internet
Data show
Rádio amador
Como pode ser observado no gráfico acima, em relação aos equipamentos
disponíveis para o trabalho, o município que possui melhor estrutura é Humaitá,
possuindo todos os equipamentos apresentados no gráfico. Pauini é o município em pior
situação, pois não disponibiliza de equipamentos. Quando os servidores deste município
necessitam de computador, impressora, acesso à internet e demais equipamentos,
utilizam a estrutura da secretaria municipal de assistência social.
Deste modo, é possível observar uma precariedade no oferecimento de
equipamentos para as ações da defesa civil, o que prejudica diretamente o sucesso das
ações preventivas, como também das atividades executadas em situações de
emergências. Esta situação representa ainda uma baixa capacidade institucional em
relação aos recursos físicos, bem como, reflete uma vulnerabilidade dos municípios para
atendimento das famílias.
A disponibilidade de veículos para realização das atividades da defesa civil é
outro fator de infraestrutura limitante. Como demonstra o gráfico 05 , os principais
veículos utilizados para deslocamento na cidade são caminhão, carro, motocicleta e
triciclos, enquanto o deslocamento entre a cidade e as áreas rurais ocorre por voadeiras5
ou embarcações de maior porte.
Gráfico 05: Disponibilidade de veículos nos municípios.
Fonte: Pesquisa de campo (2014).
Nenhuma coordenadoria entre os municípios analisados possui veículo próprio.
Geralmente, quando ocorre necessidade de deslocamento, as coordenadorias solicitam
5 Voadeira é o nome dado pela população do Estado para pequenas embarcações movidas por motores
com potência de 40 ou 60 HP.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Beruri Canutama Tapauá Lábrea Humaitá Pauini Boca doAcre
1
5
1 1 1 1
10
1 1
3
1
3
2
5 5
10 Barco
Caminhão
Carro
Motocicleta
Triciclo
Voadeira
veículo de outras instituições. Conforme demonstra o gráfico 05, Humaitá dispõe de um
maior número de veículos que podem ser utilizados para atividades da defesa civil,
sendo 5 caminhões, 10 carros e 5 voadeiras. Lábrea e Pauini são os municípios que
possuem a menor frota de veículos, disponibilizando apenas de 1 carro para a execução
do trabalho. Quando há necessidade de deslocamento via fluvial, as coordenadorias
solicitam aluguel de voadeiras que são pagas pelas prefeituras.
Diante do cenário observado em torno da infraestrutura e disponibilidade de
equipamentos nos municípios para gestão da água e estratégias de governança de risco,
é possível inferir que existe uma insuficiência tanto de recursos físicos, humanos e
financeiros nos municípios. Apesar das parcerias institucionais que disponibilizam o uso
de computadores, impressoras, acesso à internet ou veículos para o trabalho das
coordenadorias, os recursos disponíveis são insuficientes para implementação de futuros
planos de governança e ações da defesa civil;
4. Estrutura organizacional dos planos diretores dos municípios para a governança
de risco
O artigo 182 da Constituição Federal brasileira de 1988 determina que “a
política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus ambientes” e no parágrafo 1º
indica: “O plano diretor, aprovado pela câmara municipal, obrigatório para cidades com
mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de
expansão urbana”.
Por sua vez, a Política Nacional da Defesa Civil embasando-se no parágrafo
acima citado, prevê como meta: “Promover em todos os municípios com mais de 20.000
habitantes, estudos de riscos de desastres, objetivando o microzoneamento urbano, com
vistas à elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento Municipal (PDDM)”. Além
disso, determina a elaboração de Planos Diretores de Defesa Civil (PDDC) a serem
ordenados considerando estratégias de prevenção de desastres, preparação para
emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução.
Nesta sessão, a estrutura organizacional dos planos diretores dos municípios para
a governança de risco é analisada (quando existem) segundo os mecanismos disponíveis
para implementação da política sobre esses quatro aspectos, focando-se na importância
do planejamento para a eficiência das ações de governança.
Entretanto, como não há menção em nenhum plano diretor sobre ações
relacionadas à defesa civil, concernentes ao planejamento de ações relacionadas à
preparação para emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução, os
planos são avaliados apenas quanto à presença de instrumentos para prevenção de
desastres.
Os municípios analisados neste trabalho não possuem Planos Diretores de
Defesa Civil elaborados, mesmo naqueles com mais de 20.000 habitantes, como
determina a legislação. A tabela 04 apresenta o número de habitantes dos municípios e
a existência de PDDM e PDDC.
Tabela 04: Existência de Planos Diretores nos municípios.
Município No. de habitantes PDDM PDDC
Beruri 17.332 Não Não
Tapauá 18.383 Sim Não
Canutama 14.754 Não Não
Lábrea 41.600 Sim Não
Humaitá 49.137 Sim Não
Boca do Acre 32.792 Sim Não
Pauini 19.149 Não Não
Sena Madureira 41.036 Sim Não
Santa Rosa 5.593 Não Não
Manoel Urbano 8.514 Não Não Fonte: IBGE (2013).
Como pode ser observado na tabela acima, dos onze municípios, apenas Lábrea,
Humaitá e Boca do Acre no Amazonas e Sena Madureira, no Acre, possuem mais de
20.000 habitantes, sendo estes e mais Tapauá os únicos a possuírem Plano Diretor de
Desenvolvimento Municipal, destacando-se Tapauá que tendo apenas 18.383 habitantes,
possui PDDM.
Assim, os instrumentos existentes nos municípios para governança de risco são
analisados a partir dos instrumentos observados nos planos diretores para gestão da
água e do meio ambiente, uma vez que não há instrumentos específicos voltados à
defesa civil. Como os planos diretores dos municípios são extremamente semelhantes, a
análise dos instrumentos foram enquadradas de forma unificada por categoria (água e
ambiente), englobando-se os aspectos comuns entre os municípios e destacando-se as
diferenças nos planos quando ocorrem.
4.1. Instrumentos existentes nos PDDM para gestão da água
A rede hidrográfica e as reservas subterrâneas de água são reconhecidas nos
planos diretores como patrimônio natural. Dentre as principais diretrizes para a gestão
deste patrimônio, segundo os planos, estão a:
* Preservação das matas ciliares, igarapés e áreas de
várzeas;
* Adequação da ocupação urbana à proteção de igarapés e
dos locais de captação superficial de água.
* Elaboração de um programa de proteção dos recursos
hídricos: mapeamento das nascentes e cursos d´água
permanentes e temporários; delimitação das faixas de
proteção dos rios e igarapés; identificação dos usuários da
bacia e proteção das matas ciliares.
A ocupação do solo nas áreas rurais é tratada de forma separada do planejamento
urbano. Segundo os planos, a diretriz específica para o uso e a ocupação do solo na área
rural, relacionada ao uso dos recursos hídricos, é a “compatibilização do uso e a
ocupação rural com a proteção ambiental, especialmente quanto à preservação das
áreas de mananciais destinadas à captação para abastecimento de água”. Na área
urbana, a ocupação deve ser “restrita nas áreas de mananciais, de captação de água
para abastecimento da cidade e de recarga dos aquíferos, bem como, a ocupação deve
ser controlada nas áreas não servidas por redes de abastecimento de água evitando a
alta densidade populacional”.
Os sistemas de drenagem urbana, que evitam alagações em caso de enchentes
extremas, têm como diretrizes principais nos planos diretores:
* Definição de mecanismos para usos do solo compatíveis
com áreas de interesse para drenagem, principalmente:
hortas comunitárias, áreas de vegetação nativa e áreas de
recreação e lazer;
* Implementação da fiscalização do solo nas faixas
sanitárias, várzeas e fundos de vale;
* Desenvolvimento de projetos de drenagem adequados a
paisagem urbana, ao uso e a mobilidade de pedestres e
portadores de deficiência física;
* Implantação de medidas de controle de erosão,
principalmente quando relacionadas as ações de despejo
de resíduos, desmatamento e ocupações irregulares;
* Exigência de estudos para implantação de
empreendimentos de médio e grande porte relativos à
permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo.
A menção na política em relação à conservação dos rios principais (Purus e
Madeira) é observada apenas sobre à: Conservação, recuperação e adequação das
áreas de sensibilidade ambiental: nascentes e foz dos rios e igarapés; Recarga dos
aquíferos e margens do Rio Purus. As demais observâncias são relacionadas à
exploração produtiva: estudo das potencialidades econômicas; Implantação de polos
interativos de pesca, agroindústria e turismo; Estabelecimento de consórcios e
associações direcionados ao turismo para realizar eventos de lazer e esportivos.
Segundo a lei que institui os planos diretores, o sistema de gerenciamento dos
recursos hídricos dos municípios deverá “adotar sistemas mistos de captação de águas
superficiais e subterrâneas para equilibrar as ofertas e buscar a universalização do
acesso ao uso da água, como medida específica para a gestão do sistema de
abastecimento de água” (art. 35).
Como pode ser observado nos instrumentos acima descritos, pode-se inferir que
a prevenção de desastres nos municípios no âmbito da gestão da água, é tratada
mediante a indicação da necessidade de preservação dos recursos hídricos e adequação
da ocupação humana às fontes de captação de água de forma a facilitar os sistemas de
abastecimento.
4.2. Instrumentos existentes nos PDDM para gestão ambiental
O ordenamento ambiental consta como um dos objetivos dos planos diretores:
“Considerar os condicionantes ambientais para determinar critérios e parâmetros de
ordenamento, uso e ocupação do solo, principalmente em áreas de nascentes,
reflorestamento, recuperação de áreas degradadas, expansão dos serviços de
saneamento básico, implantação e melhoramento de espaços públicos”.
Para cumprimento deste objetivo, os municípios preveem a implantação de um
sistema ambiental, cujos principais instrumentos são (Plano diretor de Tapauá):
Art. 42. A organização do território municipal deve ser
disciplinada na forma de sistema ambiental de modo a
assegurar o equilíbrio ambiental e contribuir para o
desenvolvimento sustentável.
Art. 43. O sistema ambiental no Município deve ser
articulado com as políticas públicas de gestão e proteção
ambiental, de saneamento básico, recursos hídricos, coleta
e destinação de resíduos sólidos, áreas verdes e drenagem
urbana.
Art. 44. São objetivos do sistema ambiental:
I – implementar as diretrizes contidas na Política Nacional
de Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos,
Política Nacional de Saneamento, Plano Nacional de
Recursos Hídricos, Plano Nacional de Combate a
Queimadas e Desmatamento, Lei Orgânica do Município e
demais legislações ambientais aplicáveis, no que couber;
II – conservar ou proteger os recursos naturais e o cenário
ambiental;
III – prevenir, controlar ou reduzir a poluição e a
degradação ambiental em quaisquer de suas formas;
IV – estimular a adoção de práticas e costumes que visem à
conservação e a recuperação do meio ambiente;
V – assegurar a produção e a divulgação de materiais para
informação e promoção da sensibilização ambiental;
VI – incentivar pesquisas e tecnologias direcionadas a uso
racional e a conservação ambiental.
Art. 45. São diretrizes do sistema ambiental municipal:
I – aplicar os instrumentos de gestão ambiental,
estabelecidos nas legislações federais, estaduais e
municipal;
II – priorizar a implantação de ações mitigadoras de
processos de degradação ambiental decorrentes de usos e
ocupações desordenadas;
III – controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de
risco já existentes;
IV – Impedir a formação de novas ocupações em locais
inadequados;
V – realizar o zoneamento ambiental em conformidade com
as diretrizes para ocupação do solo;
VI – prevenir e controlar a poluição da água, do ar e do
solo para evitar suas respectivas contaminações.
VII – orientar e controlar o manejo do solo nas áreas
agrícolas;
VIII – estimular a participação da população na definição
e execução das ações para proteção ambiental;
IX – incluir a educação ambiental nas medidas e ações
direcionadas à proteção do meio ambiente.
Art. 46. São ações estratégicas para a gestão do sistema
municipal;
I – controlar as possíveis fontes de poluição;
II – observar o disposto na Lei Federal no. 9.605/98 de
Crimes ambientais;
III – criar e implementar mecanismos de controle e
licenciamento ambiental para implantação e
operacionalização de empreendimentos potencialmente
poluidores.
Art. 50. O sistema de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, a rede de drenagem de águas pluviais, a gestão
integrada de resíduos sólidos e o controle e monitoramento
da poluição ambiental são elementos referenciais para o
saneamento ambiental de modo a melhorar as condições de
vida da população no Município e prevenir a degradação
dos seus recursos naturais.
Art. 51. Todo projeto e empreendimento público ou privado
a ser implantado no Município deve obedecer às
disposições e aos parâmetros urbanísticos e ambientais
estabelecidos na legislação municipal.
Complementando as diretrizes do sistema ambiental, o saneamento básico define
ações preventivas de degradação dos recursos naturais, com a implantação de sistemas
de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais, gestão
integrada de resíduos sólidos, controle e monitoramento da poluição ambiental. As
principais medidas observadas em torno do saneamento básico são:
* Reservar áreas de implantação de sistemas de tratamento
de esgotos;
* Conservar os igarapés, restringindo o uso e a ocupação
urbana.
* Compatibilizar o uso e a ocupação rural com a proteção
ambiental, especialmente à preservação das áreas de
mananciais destinados à captação para abastecimento de
água;
* Controlar a ocupação nas áreas não servidas por redes
de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
evitando altas densidades populacionais;
* Promover o envolvimento da população na definição e
execução das ações para proteção ambiental;
* Incluir a educação ambiental nas medidas e ações
voltadas à proteção do meio ambiente.
As diretrizes identificadas nos planos relacionadas à governança de risco
referem-se a:
*Intervenção em áreas degradadas e de risco, de modo a
assegurar a integridade física, o direito à moradia e a
recuperação da qualidade ambiental destas áreas;
* Definição e execução de programas e projetos
habitacionais que reduzam ou eliminem riscos na moradia
e favoreçam melhorias habitacionais conforme as
necessidades dos cenários diagnosticados;
* Construção de moradias para substituição de residências
precárias que abriguem famílias em situação de miséria,
residentes em áreas de risco ou sem condições de
habitabilidade.
* Retirar as famílias em situação de risco localizadas em
terrenos inadequados para construção ou em proximidades
da disposição final de resíduos sólidos.
* Controlar o uso e a ocupação dos grotões e áreas de
risco já existentes;
* Desenvolver programas e ações de saúde baseados nos
principais riscos;
Como pode ser observado nos instrumentos acima descritos, o sistema ambiental
proposto pelos municípios como ferramenta de gestão, apresenta objetivos e diretrizes
voltados à manutenção e conservação dos recursos naturais, ao controle ambiental e a
medidas de mitigação. No primeiro caso, é indicada, por exemplo, a prevenção e
redução da poluição e degradação ambiental, incentivo à educação ambiental e ao
desenvolvimento de pesquisas e tecnologias direcionadas ao uso racional dos recursos
naturais.
As diretrizes concernentes aos aspectos de controle da degradação ambiental têm
como mecanismo principal o licenciamento ambiental, no caso da implantação de
empreendimentos, e o controle ocupacional em áreas de risco. Os instrumentos para
mitigação da degradação já existente restringe-se à retirada das famílias de áreas de
risco.
Apesar dos indicativos no sistema ambiental referentes à prevenção, controle e
mitigação dos efeitos da ação antrópica sobre o meio ambiente e suas consequências
sobre os riscos de desastres, o sistema ambiental não oferece base operacional e
institucional para o alcance dos objetivos propostos. Existe o reconhecimento da
necessidade de adoção de medidas para reduzir os efeitos e os riscos dos desastres sobre
a população, bens materiais e recursos naturais, porém, não são definidas estratégias,
ações, indicadores ou metas para sua operacionalização.
4.3. Considerações gerais sobre os Planos diretores de desenvolvimento dos
municípios
O plano diretor de desenvolvimento dos municípios oferece diretrizes que
podem contribuir como ferramentas operacionais para elaboração dos planos de defesa
civil, especialmente nas ações voltadas para prevenção e reparação da degradação
ambiental. O reconhecimento nos planos da necessidade de preservação dos mananciais,
áreas de várzea, controle da ocupação e a determinação de um sistema ambiental,
representam mecanismos úteis para elaboração do plano de defesa civil.
Entretanto, nos planos diretores não são definidos instrumentos e mecanismos
específicos para operacionalização das diretrizes, como indicativos de programas,
instituições responsáveis pelas ações ou definição de prazos para cumprimento das
metas, pressupostos essenciais para viabilização da aplicabilidade da lei. Convém a
indicação nos planos, do caminho a ser percorrido para o alcance das diretrizes,
estabelecendo-se também metodologias para avaliação, reformulação e adequação das
atividades mediante necessidade.
Segundo a Política Nacional da Defesa Civil, a Prevenção de Desastres
compreende a Avaliação de Riscos de Desastres e a Redução dos Riscos de Desastres.
A avaliação deve ser realizada pelo estudo das ameaças, do grau de vulnerabilidade do
sistema e dos corpos receptores e da hierarquização dos riscos, definindo-se as áreas de
maior risco. Já a redução dos riscos envolve medidas não-estruturais: planejamento da
ocupação e/ou da utilização do espaço geográfico, em função da definição das áreas de
risco e aperfeiçoamento da legislação de segurança contra desastres; e
medidas estruturais: obras de engenharia de qualquer especialidade.
Nos planos diretores não há indicativos da obrigatoriedade da realização de
estudos para avaliações desta natureza. A determinação de estudos é observada apenas
para licenciamento de grandes empreendimentos nos municípios, exigindo-se estudos
relativos à permeabilidade e absorção de águas pluviais no solo. Convém a realização de
diagnósticos para composição das estratégias de avaliação e redução dos riscos de
desastres.
Em relação a atividades direcionadas especificamente à redução dos riscos, é
indicado o controle da ocupação em áreas de risco, deslocando-se as famílias já
instaladas nestes espaços e a viabilização de programas habitacionais. Porém, não há
descrição das formas como estes programas serão executados, o que inviabiliza
operacionalmente esta diretriz.
Nos planos diretores, são ainda observadas indicações acerca da participação da
população nos processos de elaboração e execução das ações voltadas à proteção
ambiental. Entretanto, a ausência de diagnósticos e processos de mobilização da
população na própria elaboração do plano diretor, demonstra o desconhecimento e a
ausência de comprometimento dos gestores em torno da inclusão da participação
popular nas tomadas de decisões. Assim, percebe-se que as demandas sociais e
ambientais são apontadas nos planos diretores mais para cumprimento das
determinações legislativas, do que para o atendimento real das necessidades da
população.
Desta forma, é necessário capacitar os gestores públicos para o reconhecimento
e uso do plano diretor para fins operacionais e como instrumento de gestão, ao invés do
uso exclusivamente técnico e burocrático para obtenção de recursos públicos.
Considerando que o planejamento é uma fase preparatória e imprescindível da gestão
pública (SOUZA, 2006), o plano diretor pode ser um importante instrumento para
promoção de uma gestão democrática e eficiente, no que concerne ao atendimento das
demandas físicas (proteção do ambiente) e humanas.
Para elaboração do plano de defesa civil dos municípios é necessário um
trabalho de envolvimento da população em todas as fases, por meio de fóruns de debate
e diagnósticos das ameaças e vulnerabilidades de risco, aproveitando-se a experiência
da comunidade quanto às estratégias de resposta e adaptação já utilizadas. O
envolvimento da população na elaboração do plano poderá não apenas suscitar uma
cultura de participação social e gestão democrática, mas também uma conscientização
dos níveis de riscos e consequentemente da necessidade de contribuição para
minimização dos mesmos, enfocando-se neste sentido as premissas da educação
ambiental. A população necessita, portanto, compreender a importância da governança
de risco como estratégia de alcance de interesses coletivos, evidenciando os riscos de
desastres como nocivos à manutenção da vida e ao ambiente onde residem, lembrando
Tenan (1974, p 32):
“A defesa comunitária está fundamentada no princípio de
que nenhum governo tem capacidade para solucionar todos
os problemas que possam afetar a comunidade. Sendo
assim, torna-se imprescindível que o povo coopere com as
autoridades governamentais para que, no seu próprio
interesse, sejam resolvidos os diferentes problemas que
possam afetar a comunidade”.
Outro aspecto a ser considerado, é que apesar de a constituição federal
determinar a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000
habitantes e que este deve ser utilizado como instrumento de planejamento voltado ao
desenvolvimento urbano, os preceitos da gestão territorial apontam a necessidade do
desenvolvimento de ações voltadas às populações moradoras de áreas rurais de forma
integrada ao urbano, especialmente nas cidades amazônicas, onde não existe uma
divisão estanque entre a cidade e o espaço rural.
Além disso, considerando a determinação do Estatuto da Cidade, regulamentado
pela lei 10.257 de 2001, que estende a obrigatoriedade do plano diretor às cidades
localizadas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; propriedades privadas
enquadradas no parágrafo 4º do artigo 182 da Constituição Federal 6; cidades de
interesse turístico e cidades sujeitas à influência de grandes empreendimentos ou
atividades de significativo impacto ambiental de abrangência regional ou nacional,
pode-se afirmar que os municípios localizados na calha dos rios Purus e Madeira no
Estado do Amazonas, poderiam ser enquadrados na obrigatoriedade de elaboração do
plano diretor, assim como de defesa civil, uma vez que estão sob influência da
construção de hidrelétricas e rodovias (BR 319), além de serem municípios amazônicos
que sofrem efeitos significativos de desmatamento, grilagem de terras, uso intensivo e
ilegal da pesca e de produtos florestais madeireiros e não madeireiros (COSTA &
RAVENA, 2014).
6 O parágrafo 4º do artigo 182 da constituição federal brasileira diz que: “É facultado ao Poder Público municipal,
mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsória;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo
Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros legais”.
No cenário de ausência de plano diretor municipal e plano de defesa civil, é
dificultado o acompanhamento do uso dos recursos naturais e sua consequência sobre os
riscos de desastres ou de mudanças climáticas extremas, uma vez que não são
disponibilizados instrumentos para fiscalização e controle, contribuindo assim para
ampliação das pressões sobre os aspectos sociais e naturais.
Considerando as condições de habitação e saneamento básico dos municípios,
pode-se afirmar que muitas diretrizes elencadas nos planos diretores, referentes ao
ordenamento urbano, ainda não saíram do papel. No município de Boca do Acre, por
exemplo, em período de enchentes e alagamentos da área urbana, é possível visualizar
dejetos fecais nas áreas alagadas, devido à ausência de saneamento básico (fala da
representante de Boca do Acre que participou no workshop em Manaus). Há relatos
também da péssima qualidade da água, sendo possível sentir o gosto de argila caso não
seja filtrada antes de ser consumida. As péssimas condições de habitação e saneamento
são observadas em todos os municípios.
A precariedade das condições de habitação no espaço urbano reflete a
ineficiência dos planos diretores para ordenação da cidade e atendimento dos anseios e
demandas da população mais carente, refletindo a ausência de estratégias para mitigação
e solução dos problemas enfrentados, especialmente àqueles voltados à conciliação da
manutenção das moradias com o uso dos recursos naturais, como o solo e a água.
Ressalta-se a importância também do envolvimento de uma equipe de
profissionais multidisciplinar na elaboração dos planos de defesa civil, uma vez que
devem ser integradas atividades de naturezas diversas, tais como abordagens sociais,
econômicas, ambientais e institucionais.
Outro fator deficiente nos planos diretores é a definição de integração
institucional para minimização de esforços e maximização do aproveitamento dos
equipamentos, infraestrutura e recursos humanos disponíveis nos municípios. A
integração institucional é importante também para o desenvolvimento de atividades de
abrangência local, regional e nacional, atendendo-se a concepção de uma gestão
integrada tanto do desenvolvimento urbano, quanto da governança de risco.
Por fim, existindo uma relação direta entre a precariedade das condições de
moradias e demais necessidades da população com a vulnerabilidade e riscos de
desastres, os planos diretores podem ser utilizados como base para formulação dos
planos de defesa civil, entretanto necessitam serem preenchidas diversas lacunas, tanto
de informações em nível de diagnóstico das situações de risco, como metodologias
operacionais para execução das ações.
A integração dos programas voltados à melhoria da qualidade de vida da
população às estratégias de governança de risco pode ocorrer, por exemplo, por meio de
medidas estruturais (obras de engenharia) e a redução da vulnerabilidade, pode ser
viabilizada por meio de planejamentos que envolvam os diversos níveis institucionais,
organizacionais e especialmente, a comunidade.
5. Considerações finais
A avaliação da capacidade das instituições governamentais dos municípios da
Bacia do Rio Purus a partir da análise da infraestrutura dos municípios, dos arranjos
institucionais para a gestão e regulação da água e das estruturas organizacionais dos
planos diretores dos municípios, como entrada direta para implementação de estratégias
de adaptação a mudanças climáticas na governança de risco, aponta que os mecanismos
regulatórios e institucionais existentes no Amazonas e no Acre são ainda incipientes.
A coleta de dados neste ano de 2014 foi bastante propícia e ilustrativa das ações
governamentais e dos danos ocasionados por eventos climáticos extremos, devido à
grande cheia registrada no Amazonas que atingiu principalmente os municípios da
região do Madeira e do Purus. Este evento refletiu a limitação da capacidade preventiva
e a ausência de ferramentas eficientes para minimizar os danos promovidos por eventos
climáticos extremos. A vulnerabilidade dos municípios, associada à ausência de planos
de prevenção e medidas de adaptação levou cerca de 50% dos municípios ao estado de
emergência ou calamidade pública.
Por outro lado, apesar das dificuldades enfrentadas pelas populações ribeirinhas
em situações de secas ou cheias extremas, foi observado que estas pessoas manifestam
estratégias para contornar os problemas que surgem nestes eventos. As alternativas
podem ser observadas em todas as atividades, desde o uso de canoas para colheitas nas
áreas alagadas até a elevação dos assoalhos das casas, construindo-se as chamadas
marombas.
Durante as entrevistas e a realização do workshop, como os municípios estavam
vivenciando a situação de cheia extrema no momento, as respostas foram claras e
contundentes. Os participantes manifestaram suas ideias a respeito das causas do evento
e puderam sugerir “saídas” para prevenção e resposta aos desastres naturais, baseados
em estratégias já adotadas pelos moradores afetados nos municípios. As informações
permitiram um embasamento mais realístico para elaboração do diagnóstico
institucional e de infraestrutura dos municípios, o que permitirá a construção de um
modelo de governança de risco adequado à realidade vivenciada na região e
consequentemente o embasamento de políticas públicas mais eficazes.
Pelo observado, a gestão ocorre mais no âmbito do desastre do que do risco do
desastre. Apesar da Política Nacional de Defesa Civil reconhecer em suas diretrizes e
metas a necessidade de ações voltadas ao risco, na prática o que é observado são
esforços mais voltados às respostas, com o socorro e assistência às populações afetadas
nos eventos extremos.
Entretanto, embora sejam observadas deficiências na implementação da política
a nível local, as ferramentas operacionais previstas na PNDC são importantes
mecanismos de viabilização das estratégias de governança de risco, especialmente no
que se refere à infraestrutura física, material e pessoal, bem como, na integração
institucional e inclusão da comunidade na elaboração dos planos e tomada de decisões.
É necessário também iniciativas de inclusão de empresas em estratégias de redução dos
riscos de desastres, principalmente as hidrelétricas instaladas no Estado.
Diante do cenário observado, os investimentos para governança de risco na
região podem ser então voltados à:
Inclusão das experiências locais, evidenciando sua capacidade de
adaptação e resistência;
A integração das instituições nas diferentes esferas;
A adequação da política à realidade amazônica;
Inclusão da gestão do risco, com investimentos em estudos de
vulnerabilidade e riscos de calamidades, associar de forma mais
direta a política de defesa civil às demais políticas, especialmente
a ambiental.
Estas iniciativas possibilitarão a saída das diretrizes politicas do papel,
reduzindo-se o distanciamento entre as metas elaboradas e a execução das ações. A
utilização, por exemplo, dos planos diretores pelo poder público municipal como
norteador do planejamento de suas ações e ferramenta da gestão, possibilita a adequação
da governança de risco de mudanças climáticas às potencialidades e alternativas
evidenciadas em cada município. O investimento em ações voltadas à governança de
risco em detrimento do atendimento de resposta reduzirá os danos causados ao ambiente
e os transtornos à população.
Outro ponto a ser destacado, é a necessidade de integrar os municípios nos
sistemas de governança. Esta integração minimizará as dificuldades enfrentadas em
torno dos setores financeiros, administrativos e organizacionais. A integração dos
municípios em torno de demandas e objetivos comuns fortalecerá também a região para
apresentação das propostas nas conferências estaduais e nacionais, possibilitando maior
poder mobilizador e a adequação das diretrizes e sistemas à realidade vivenciada na
região Norte.
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