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Informe Especial La lucha contra el fraude del IVA intracomunitario: es necesaria una acción más enérgica
ES 2015 Nº 24
TRIBUNALDE CUENTASEUROPEO
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Print ISBN 978-92-872-3800-9 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/671503 QJ-AB-15-024-ES-CPDF ISBN 978-92-872-3835-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/817010 QJ-AB-15-024-ES-NEPUB ISBN 978-92-872-3821-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/926354 QJ-AB-15-024-ES-E
© Unión Europea, 2016Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
La lucha contra el fraude del IVA intracomunitario: es necesaria una acción más enérgica
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, segundo párrafo, del TFUE)
Informe Especial
ES 2015 Nº 24
02Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presu-puestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala IV, presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro del Tribunal, y especia-lizada en la fiscalización de los ingresos, la investigación y las políticas internas, la gobernanza financiera y económica, y las instituciones y órganos de la Unión Europea. La fiscalización fue dirigida por Neven Mates, Miembro del Tribunal, asistido por Georgios Karakatsanis, jefe de su gabinete; Angela McCann, jefa de unidad; Carlos Soler Ruiz, jefe de equipo, y Dan Danielescu, Josef Edelmann, María Echanove, María Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp y Marko Mrkalj, auditores.
De izquierda a derecha: D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela, W. Hinnenkamp y C. Soler Ruiz.
03Índice
Apartados
Abreviaturas
Glosario
I-VII Resumen
V-VII Recomendaciones principales
1-13 Introducción
1-4 ¿Cómo se gravan las operaciones intracomunitarias?
5-10 ¿Cómo se evade el pago de las operaciones intracomunitarias?
11-13 ¿Cómo funciona la cooperación administrativa para combatir el fraude del IVA intracomunitario?
14-18 Alcance y enfoque de la fiscalización
19-111 Observaciones
19-25 Falta de datos e indicadores comparables sobre el fraude del IVA intracomunitario
20-22 Falta de estimaciones de fraude del IVA intracomunitario a escala de la UE
23-25 Falta de indicadores de resultados sobre el fraude del IVA intracomunitario
26-62 El marco de cooperación administrativa existente permite a las administraciones tributarias de los Estados miembros compartir información sobre el IVA
27-36 Los Estados miembros consideran que los intercambios de información mediante formularios electrónicos normalizados son el instrumento más eficaz, pero la puntualidad de las respuestas es insuficiente
37-44 El sistema VIES proporciona información sobre las operaciones intracomunitarias con problemas ocasionales de fiabilidad
45-47 Los controles multilaterales son un instrumento eficaz, pero se realizan con menos frecuencia
48-55 Eurofisc: un instrumento prometedor que necesita mejorar
04Índice
56-59 La Comisión presta una ayuda valiosa a los Estados miembros pero no los visita
60-62 Los Estados miembros no intercambian la información recibida de terceros países
63-70 Fiscalis es un importante instrumento de la UE para reforzar la cooperación administrativa
71-92 La legislación del IVA se ha adaptado para abordar el fraude del IVA
73-75 El período de referencia de los estados recapitulativos del IVA y sus plazos de transmisión se han reducido
76-85 Régimen aduanero 42: La Comisión ha aceptado la mayoría de las recomendaciones del TCE, pero los Estados miembros todavía no las han aplicado
86-89 Inversión del sujeto pasivo: instrumento útil contra el fraude del operador desaparecido que no se aplica de manera coherente
90-92 La legislación cobre comercio electrónico sigue las mejores prácticas internacionales, pero es difícil de aplicar
93-111 Falta de cooperación y solapamiento de las competencias de las autoridades administrativas, judiciales y policiales
95-100 Falta de intercambio de datos entre las aduanas y las autoridades administrativas, judiciales y policiales
101-103 Ni Europol ni la OLAF tienen acceso al VIES ni a los datos de Eurofisc
104-109 EMPACT: buena iniciativa, pero peligra su sostenibilidad
110-111 Los Estados miembros se oponen a las propuestas de incluir el IVA en el alcance de la Directiva para la protección de los intereses financieros y de Reglamento de la Fiscalía europea
112-122 Conclusiones y recomendaciones
113 Medición de la eficacia del sistema
114 El cotejo de los datos aduaneros con los del IVA es crucial
115 Mejora del sistema de alerta rápida de Eurofisc para orientarse más específicamente a los operadores de alto riesgo
116-117 Mejora del marco jurídico existente
118-119 Mejora de los dispositivos de cooperación administrativa
120-122 Mejora de la cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales
05Índice
Anexo I — Enfoque de auditoría en la Comisión
Anexo II — Enfoque de auditoría en las autoridades aduaneras y tributarias en los Estados miembros
Anexo III — Modelo de control del TCE para el régimen aduanero 42
Respuesta de la Comisión
06Abreviaturas
AT: Ámbito de trabajo de Eurofisc
B2C: Business to Consumer (de empresa a consumidor)
DG Fiscalidad y Unión Aduanera: Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera
DUA: Documento único administrativo.
EMPACT: Plataforma Interdisciplinar Europea contra las Amenazas Delictivas
GCA: Grupo «Cooperación Aduanera»
GDO: Grupos de delincuencia organizada
IC: Intracomunitario
IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido
OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
OLAF: Oficina Europea de Lucha contra el Fraude
PAO: Planes de acción operativos
PIF: Protección de los intereses financieros de la Unión
SCAC: Comité permanente de cooperación administrativa.
UE: Unión Europea
VIES: Sistema de intercambio de información sobre el IVA
07Glosario
Adquisición intracomunitaria de bienes: La obtención del poder de disposición como propietario de un bien mueble corporal expedido o transportado, con destino al adquiriente, por el vendedor, por el adquiriente o por cuenta de ellos, hacia un Estado miembro distinto del de partida de la expedición o del transporte del bien.
Cooperación administrativa: Intercambio de información entre los Estados miembros a través del cual las autoridades fiscales se prestan asistencia mutua y cooperan con la Comisión de conformidad con el Reglamento (CE) nº 904/2003 del Consejo, con el fin de garantizar el gravamen correcto del IVA a las entregas de bienes y a las prestaciones de servicios, a la adquisición intracomunitaria y a la importación de bienes. Los intercambios de información entre los Estados miembros abarcan toda la información que pueda conducir a una evaluación correcta del IVA, incluso en casos específicos.
Declaración en aduana: Acto mediante el cual una persona expresa la voluntad de asignar a una mercancía un régimen aduanero determinado.
Declaración recapitulativa: Declaración que ha de presentar todo sujeto pasivo identificado a efectos de IVA que efectúe entregas intracomunitarias. La declaración recapitulativa debe presentarse, por regla general, mensualmente y registrar el valor total de bienes suministrados a cada comprador en otros Estados miembros, listados por número de identificación a efectos de IVA.
Entrega intracomunitaria de bienes: Entrega de bienes expedidos o transportados a un destino fuera de su territorio de origen pero dentro de la Unión, por un vendedor, por un adquiriente o por cuenta de ellos, efectuada para otro sujeto pasivo, o para una persona jurídica que no sea sujeto pasivo, actuando en su condición de tal en un Estado miembro distinto del de partida de la expedición o del transporte de los bienes.
Estado miembro de adquisición: Estado miembro en el que se efectúa la adquisición intracomunitaria.
Estado miembro de destino: Estado miembro al que expiden o transportan las mercancías, distinto del Estado miembro donde se efectúa la importación.
Estado miembro de importación: Estado miembro en el que se importan físicamente a la UE las mercancías y son despachadas a libre práctica.
Estado miembro de la entrega: Estado miembro en que tiene lugar la entrega intracomunitaria.
Eurofisc: Red descentralizada de funcionarios de las Administraciones tributarias y aduaneras de los Estados miembros, que intercambian rápidamente información selectiva sobre posibles empresas y operaciones fraudulentas.
Eurojust: Agencia de cooperación judicial de la Unión Europea, creada con la finalidad de reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia organizada. Está compuesta por compuesta por fiscales, jueces o funcionarios de policía con competencias equivalentes, asignados por cada Estado miembro con arreglo a sus propios sistemas jurídicos.
Europol: Agencia de la Unión Europea en materia de funciones coercitivas, que ayuda a los cuerpos de seguridad de los Estados miembros en la lucha contra las formas graves de delincuencia organizada.
08Glosario
Fiscalis: Programa de acción de la Unión Europea destinado financiar iniciativas de las administraciones tributarias para mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior a través de sistemas de comunicación y de intercambio de información, controles multilaterales, seminarios y grupos de proyectos, visitas de trabajo, actividades de formación y otras actividades similares necesarias para lograr los objetivos del programa.
Levante de una mercancía: Puesta a disposición por parte de las autoridades aduaneras de una mercancía a los fines previstos en el régimen aduanero en el que se encuentra.
Libre práctica: Estatuto de las mercancías importadas de terceros países que han sido objeto de todas las formalidades de importación a fin de poder ser vendidas o consumidas en el mercado europeo.
Número de identificación a efectos del IVA: A todo sujeto pasivo que pretenda efectuar entregas de bienes, prestaciones de servicios o efectuar compras a efectos de negocios, se le asigna un número individual, que contiene un prefijo o dos letras por los cuales se identifica al Estado miembro de partida
O_MCTL: Mensaje de control del sistema VIES generado a la recepción de un mensaje VIES, que enumera todos los números de IVA inactivos que contiene.
Operador desaparecido o trucha: Todo operador inscrito en el censo del IVA, que, potencialmente con intención defraudadora, adquiera bienes, preste servicios o simule hacerlo, sin pagar el IVA, y cobre dicho impuesto al suministrar tales bienes o prestar tales servicios, sin ingresar, no obstante, las cuotas del impuesto a la autoridad nacional correspondiente.
Régimen aduanero 42: Sistema que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. El IVA se grava en el Estado miembro de destino de las mercancías.
SCAC: El Comité Permanente de Cooperación Administrativa es un comité de reglamentación establecido conforme al artículo 58 del Reglamento (CE) nº 904/2010 del Consejo que asiste a la Comisión en los asuntos establecidos en dicho reglamento. Está formado por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
Sociedad instrumental: Empresa que efectúa entregas intracomunitarias reales o ficticias a operadores desaparecidos o morosos y participa voluntariamente en la trama fraudulenta.
Transferencia: Cualquier expedición o transporte de bienes efectuado por el proveedor o por su cuenta, a un destino fuera del territorio del Estado miembro en el que se efectúa la entrega, pero dentro de la Comunidad, para las necesidades de su empresa.
VIES (VAT Information Exchange System): El sistema de intercambio de información sobre el IVA es una red electrónica de transmisión de información sobre la validez de los números de identificación a efectos del IVA de empresas registradas en los Estados miembros y sobre las entregas comunitarias exentas de impuestos. Las administraciones tributarias nacionales se encargan de introducir en la red ambos tipos de información.
09Resumen
IEl mercado único, creado el 1 de enero de 1993, suprimió los controles fronterizos para el comercio intracomuni-tario. Dado que las exportaciones de bienes y servicios a otro Estado miembro continuaban estando exentas del IVA, esta situación ha creado el riesgo de que dichos bienes y servicios queden sin gravar tanto en el Estado de la entrega como en el Estado de consumo. Además de la pérdida de ingresos para los Estados miembros, el IVA no recaudado tiene un efecto en los recursos propios de la Unión Europea.
IILa fiscalización planteó la pregunta de si la UE estaba afrontando eficazmente el fraude del IVA intracomuni-tario. El Tribunal constató que el sistema de la UE no es lo suficientemente eficaz y que está afectado negativa-mente por la ausencia de datos comparables e indicado-res sobre el fraude del IVA en la UE.
IIIA menudo el fraude del IVA se relaciona con la delincuen-cia organizada. Según los representantes de Europol, se estima que entre 40 000 y 60 000 millones de euros de pérdidas de ingresos por IVA de los Estados miembros están causados por grupos de delincuencia organizada y que el 2 % de dichos grupos están detrás del 80 % del fraude intracomunitario del operador desaparecido.
IVLa UE ha establecido una serie de instrumentos que los Estados miembros pueden utilizar para combatir el fraude del IVA intracomunitario, pero algunos de ellos necesitan reforzarse o aplicarse con mayor coherencia. Concretamente:
a) no se realizan controles cruzados eficaces entre los datos aduaneros y fiscales en la mayoría de los Esta-dos miembros visitados;
b) el marco de cooperación administrativa permite el intercambio de información sobre el IVA entre las ad-ministraciones tributarias de los Estados miembros, pero existen problemas de exactitud, exhaustividad y puntualidad de los datos;
c) no hay suficiente cooperación y las competencias de las autoridades administrativas, judiciales y policiales se solapan.
Recomendaciones principales
VMientras que la autoridad de aprobar y aplicar nuevas medidas jurídicas recae básicamente en los Estados miembros, la Comisión debería:
a) iniciar un esfuerzo coordinado por parte de los Esta-dos miembros para establecer un sistema común de recopilación de estadísticas sobre el fraude del IVA intracomunitario;
b) proponer modificaciones legislativas que permitan contrastar con eficacia los datos aduaneros y del IVA;
c) dar iniciativas e incitar a los Estados miembros a sol-ventar deficiencias en Eurofisc;
d) instar a los Estados miembros a coordinar mejor sus políticas sobre la inversión del sujeto pasivo;
e) en el contexto de su evaluación de los dispositivos de cooperación administrativa, centrarse en mejorar la puntualidad de las respuestas a las solicitudes de información, la fiabilidad del VIES y el seguimiento de las constataciones de sus informes anteriores sobre cooperación administrativa;
f) suprimir, con los Estados miembros, las barreras jurídicas que impiden el intercambio de informa-ción entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales a nivel nacional y de la UE. En particular, la OLAF y Europol deberían tener acceso a los datos de VIES y Eurofisc, y los Estados miembros deberían beneficiarse por su parte de la información facilitada por estos organismos.
Resumen 10
VILos Estados miembros deberían combatir las actividades ilícitas que afectan a los intereses financieros de la Unión con medidas disuasorias eficaces; entre ellas, medidas legislativas. En particular, el Consejo debería:
a) aprobar la propuesta de la Comisión sobre responsa-bilidad solidaria;
b) autorizar a la Comisión a negociar acuerdos de asis-tencia mutua con los países donde esté establecida la mayoría de los proveedores de servicios digitales y firmar dichos acuerdos.
VIIA fin de proteger con eficacia los intereses financieros de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo deberían:
a) incluir el IVA en el ámbito de aplicación de la Directi-va sobre la lucha contra el fraude (Directiva PIF) y en el Reglamento sobre la Fiscalía Europea;
b) asignar a la OLAF competencias claras e instrumen-tos para investigar el fraude del IVA intracomunitario.
11Introducción
¿Cómo se gravan las operaciones intracomunitarias?
01 El mercado único, creado el 1 de enero de 1993, suprimió los controles fronte-rizos para el comercio intracomunitario. Los proveedores registrados a efectos del IVA tienen derecho a una exención del IVA por sus ventas a clientes regis-trados a efectos del IVA en otros Estados miembros. En principio, el IVA debe liquidarse en el Estado miembro en que se consumen las mercancías.
02 Las autoridades del Estado miembro de la entrega están obligadas a conceder la exención del IVA a la entrega intracomu-nitaria de bienes a condición de que se suministren a un cliente o se transfieran directamente1 al mismo proveedor en otro Estado miembro. La exención del IVA solo es aplicable cuando el provee-dor puede demostrar que las mercancías han abandonado físicamente el territorio del Estado miembro de la entrega.
03 A efectos del IVA intracomunitario, los proveedores deben registrarse con una identificación específica a efectos del IVA e informar periódicamente de sus entregas o transferencias intracomuni-tarias en una declaración recapitulativa2 presentada a las autoridades tributarias del Estado miembro proveedor. La UE ha implantado un sistema electrónico (VIES)3. a través del cual los Estados miembros intercambian información sobre los operadores registrados a efectos del IVA y sobre las entregas intracomunitarias.
04 La Administración tributaria del Estado miembro de la entrega tiene la obliga-ción de introducir en la base de datos VIES la información contenida en las de-claraciones recapitulativas, posibilitando el control de estos datos a la Administra-ción tributaria del Estado miembro de destino. El adquirente debe declarar una adquisición intracomunitaria a la Admi-nistración tributaria del Estado miembro de la adquisición, hecho imponible este que hace que el IVA sea gravado en el Estado miembro de destino definitivo. El gráfico 1 muestra cómo se notifican y controlan las entregas intracomunita-rias de bienes a través del sistema VIES.
1 En este contexto, la transferencia se refiere a cualquier expedición o transporte de bienes efectuado por el proveedor o por su cuenta, fuera del territorio del Estado miembro en el que tiene lugar la entrega, pero en la UE, para las necesidades de su empresa, de conformidad con el artículo 17, apartado 1 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (Directiva del IVA) (DO L 347 de 11.12.2006, p. 1).
2 Declaración que ha de presentar todo sujeto pasivo identificado a efectos de IVA que efectúe entregas intracomunitarias. La declaración recapitulativa debe presentarse mensualmente y registrar el valor total de bienes suministrados a cada comprador en otros Estados miembros, listados por número de identificación a efectos de IVA. Los Estados miembros pueden autorizar la presentación de esta declaración trimestralmente cuando el valor de los bienes suministrados no supere 50 000 euros.
3 Sistema de intercambio de información sobre el IVA (VAT Information Exchange System), según el artículo 17 del Reglamento (CE) nº 904/2010 del Consejo, de 7 de octubre de 2010, relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 268 de 12.10.2003, p. 1).
12Introducción
¿Cómo se evade el pago de las operaciones intracomunitarias?
05 El sistema del IVA intracomunitario ha sido objeto de frecuentes abusos por medio del denominado fraude intraco-munitario del operador desaparecido. En este fraude, un proveedor establecido en el Estado miembro 1, denominado sociedad instrumental, entrega bienes (exentos de IVA) a una segunda empresa establecida en el Estado miembro 2, el
denominado operador desaparecido o trucha. A continuación, este operador se aprovecha de la exención de IVA de la entrega intracomunitaria de bienes y revende estos en el mercado interior del Estado miembro 2 a precios muy competitivos. Puede hacer esto porque, aunque el operador repercute el IVA a su cliente, no lo ingresa a la Administración tributaria, aumentando así su margen de beneficio. Posteriormente, el operador desaparece sin dejar rastro, lo que impo-sibilita la recaudación del impuesto en el Estado donde se consumen los bienes o se prestan los servicios.
Grá
fico
1 Funcionamiento de VIES
Estado miembro 1
Obligaciones tributariasdel operador
Controles delas administraciones
tributarias
Circulaciónde mercancías
Estado miembro 2
VIES
Cooperación administrativade la UE
Entregaintracomunitaria
Adquisiciónintracomunitaria
Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.
Las mercancías llegan alEstado miembro 2
Las administraciones tributarias extraen datos del VIES y los comparan
con la declaración del IVA
El comprador declara una adquisición intracomunitaria en su declaración
del IVA
Las mercancías son enviadas al Estado miembro 2
Las administraciones tributarias introducen los datos en el VIES
El proveedor presenta una declaración recapitulativa del IVAde una entrega intracomunitaria
13Introducción
06 Según una variante de esta trama, un cliente del operador desaparecido (el agente) vende o finge vender las mer-cancías fuera del país, a veces de nuevo a la sociedad instrumental, y reclama de la Administración tributaria la devolu-ción del IVA pagado al operador desa-parecido. La misma operación puede repetirse de manera circular, y entonces se denomina «fraude carrusel».
07 En ocasiones, las mercancías ni siquie-ra se mueven o existen solo en papel. El fraude puede complicarse aún más cuando el operador desaparecido vende los bienes a operadores pantalla, que incluso podrían ser honrados, para difi-cultar aún más a la Administración tribu-taria el rastreo de la trama fraudulenta. Cuando en el flujo circular interviene un país no miembro de la UE, también pue-de utilizarse el régimen aduanero 42 4 para obstaculizar la trazabilidad de las operaciones.
08 El gráfico 2 muestra una trama básica de fraude carrusel, asumiendo un tipo de IVA del 20 %. En el primer paso, la sociedad instrumental vende los bienes al operador desaparecido por 1 000 000 de euros sin repercutir el IVA puesto que las entregas intracomunita-rias (IC) están exentas del mismo. En el segundo paso, el operador desaparecido vende las mercancías al operador pan-talla 1 a 1 080 000 euros (900 000 más 180 000 euros de IVA). El operador desa-parecido no ingresa estos 180 000 euros de IVA a su Administración tributaria y desaparece. En el tercer paso, el ope-rador pantalla 1, que puede desconocer que está participando en una cadena fraudulenta, vende las mercancías al operador pantalla 2 con un beneficio de 20 000 euros y paga a la Administración tributaria el 20 % de este beneficio en concepto de IVA (4 000 euros). El opera-dor pantalla 2 vende las mercancías al agente con un beneficio de 30 000 euros y paga en concepto de IVA el 20 % de dicho beneficio (6 000 euros). El agente completa la cadena fraudulenta volvien-do a vender las mercancías a la socie-dad instrumental con un beneficio de 20 000 euros. No repercute el IVA a la so-ciedad instrumental porque las entregas intracomunitarias están exentas, pero reclama la devolución del IVA soportado del operador pantalla 2 (190 000) euros. Así pues, la administración tributaria del Estado miembro 2 sufre una pérdida impositiva de 180 000 euros porque re-cauda 10 000 de los operadores panta-lla 1 y 2, pero reembolsa 190 000 euros al agente. El beneficio total obtenido por el carrusel es también de 180 000 euros, que comparten los distintos partícipes del fraude.
4 El régimen aduanero 42 es el régimen que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercancías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. El IVA se grava en el Estado miembro de destino de las mercancías.
14Introducción
Grá
fico
2 Esquema del fraude carrusel
Operador desaparecidoAgente
Operador pantalla 2 Operador pantalla 1
Estado miembro 2
Estado miembro 1
Fuente: TCE, basado en un ejemplo del Grupo de Acción Financiera.
Pérdida de impuestos
180 000 euros
Entrega IC: 970 000 euros+ 0 IVA
Beneficio: 20 000 euros
950 000 euros + 20 % IVA (no pagado)
Beneficio: 30 000 euros
900 000 euros + 20 % IVA(no pagado)
Beneficio: 80 000 euros
Entrega IC: 1 000 000 euros + 0 IVA
Beneficio: 30 000 euros
920 000 euros + 20 % IVA (no pagado)
beneficio 20 000 euros
Proveedor — Sociedadinstrumental
15Introducción
09 El fraude del operador desaparecido y el fraude carrusel suelen centrarse en pro-ductos de valor elevado, como teléfonos móviles, microprocesadores informá-ticos y metales preciosos, así como en artículos intangibles, como créditos de emisión de carbono, suministros de gas y de electricidad y certificados de ener-gía verde5.
10 Como resultado de los hechos expues-tos, los Estados miembros no pueden abordar individualmente el fraude intra-comunitario del IVA, sino que tienen que cooperar estrechamente con las admi-nistraciones tributarias de otros Estados miembros y terceros países6.
¿Cómo funciona la cooperación administrativa para combatir el fraude del IVA intracomunitario?
11 El mercado único suprimió los controles fronterizos para el comercio intraco-munitario. Desde entonces, los Estados miembros dependen de la información relativa al comercio intracomunitario recibida de otros Estados miembros para poder recaudar el IVA en su territorio. Esta información es intercambiada a través de las modalidades de coope-ración administrativa previstas en la legislación de la UE7, que establece los siguientes instrumentos de cooperación administrativa:
a) intercambios de información previa solicitud e intercambios de informa-ción sin solicitud previa utilizando los formularios normalizados apro-bados por el Comité permanente de cooperación administrativa (SCAC);
b) intercambios de información a tra-vés de la base de datos electrónica VIES (véanse los apartados 3 y 4);
c) controles llevados a cabo en dos o más Estados miembros simultá-neamente (controles multilaterales) y presencia de funcionarios de la administración tributaria en otros Estados miembros que les faciliten el acceso a la información guardada en ellos o asistir a investigaciones en curso;
d) una red descentralizada denomina-da Eurofisc para el intercambio rápi-do de información selectiva entre los Estados miembros sobre operadores sospechosos y asuntos similares, cuya finalidad es facilitar la coopera-ción multilateral en la lucha contra el fraude del IVA. La red funciona como marco de cooperación sin personali-dad jurídica.
12 Fiscalis es un programa de acción de la UE que financia actividades como los sis-temas de comunicación e intercambio de información, los controles multilaterales, seminarios y grupos de proyectos, visitas de trabajo, actividades de formación y otras actividades similares. El objetivo del programa consiste en potenciar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior mejorando la cooperación entre los países participan-tes, sus administraciones tributarias y sus funcionarios.
5 Cámara de los Lores, Comisión sobre la Unión Europea, 12º Informe de la Sesión 2012–13 «The Fight Against Fraud on the EU’s Finances» (La lucha contra el fraude en las finanzas de la UE) , recuadro 4, p. 22.
6 Cámara de los Comunes, Comisión de Cuentas Públicas «Standard Report on the Accounts of HM Revenue and Customs: VAT Missing Trader Fraud» (Informe sobre las cuentas de la autoridad tributaria y aduanera del Reino Unido: el fraude del IVA del operador desaparecido), 45º Informe de la Sesión 2006–2007, Resumen, p. 3. Véase asimismo COM(2014) 71 final, de 12 de febrero de 2014, «Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la aplicación del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo, relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido».
7 Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo.
16Introducción
13 El gráfico 3 muestra cómo funcionan los distintos instrumentos de la cooperación administrativa y el gráfico 4, su clasifica-ción en términos de rapidez y grado de detalle de la información.
Grá
fico
3 Instrumentos de cooperación administrativa
Solicitud de información
Respuesta
1)
2)
3)
VIES
Información sin solicitud previa
Fraud signals4)
Información de retornocentralizada
Información de retorno sobreseñales de fraude
Señales de fraude Información centralizada
5) Información Información
Aportación de datos Consulta
Fuente: TCE.
Controles multilaterales
Coordinador del ámbito de trabajo
de Eurofisc
Estado miembro emisor de
información
Estado miembro receptor de información
17IntroducciónG
ráfic
o 4 Clasificación de los instrumentos de cooperación administrativa en función
de la rapidez y el grado de detalle de la información suministrada
VIES
Eurofisc
Intercambiosde información
Intercambiosde controles multilaterales
Información sobrecomercio IC
Señales de fraude
Información
Auditorías coordinadas
-
--
--
-
Volumen de información Rapidez de la información
Info
rmac
ión Rapidez
Fuente: TCE basado en información de Eurofisc.
18Alcance y enfoque de la fiscalización
14 La fiscalización tuvo por objeto respon-der a la pregunta: «¿Está afrontando la UE eficazmente el fraude del IVA intraco-munitario?». Para ello se plantearon las siguientes subpreguntas:
a) ¿Está utilizando la Comisión de manera eficaz los instrumentos de que dispone para afrontar el fraude del IVA intracomunitario y son sufi-cientes dichos instrumentos? Para responderla, el Tribunal examinó si:
i) la Comisión había efectuado una estimación fiable del volumen de fraude en este ámbito y si había establecido indicadores de resultados pertinentes para poder evaluar la magnitud del problema y la eficacia de las me-didas reglamentarias y de con-trol adoptadas para superarlo;
ii) la Comisión había implantado unos dispositivos de coopera-ción administrativa entre los Estados miembros que permitie-ran a las administraciones tribu-tarias compartir la información sobre el IVA;
iii) la Comisión había contribuido a establecer un marco regla-mentario sólido presentando propuestas legislativas pertinen-tes que pudieran dar lugar a una reducción del fraude del IVA entre los Estados miembros.
b) ¿Cooperan eficazmente los Esta-dos miembros para hacer frente al fraude intracomunitario? A fin de responder a esta pregunta, examina-mos si se habían establecido meca-nismos adecuados que garantizaran la comunicación eficaz de la infor-mación necesaria y la cooperación administrativa entre las autoridades de distintos Estados miembros y dentro de estos.
15 Nuestra fiscalización se llevó a cabo tan-to en la Comisión como en los Estados miembros. En la Comisión examinamos si el marco reglamentario y de control específico establecido por esta sigue las buenas prácticas internacionales en cuanto a fiscalidad transfronteriza. Además, realizamos visitas informati-vas a la OCDE, Europol, Eurojust y a la presidencia de Eurofisc. Véanse más detalles sobre el enfoque de auditoría en el anexo I.
16 Enviamos una encuesta a las admi-nistraciones tributarias de todos los Estados miembros sobre la eficacia de los dispositivos de cooperación adminis-trativa en la lucha contra el fraude del IVA intracomunitario. Además, visitamos a las autoridades competentes de cinco Estados miembros (Alemania, Italia, Hun-gría, Letonia y Reino Unido), que fueron seleccionados con arreglo a un análisis de riesgos teniendo en cuenta la impor-tancia de su base imponible del IVA y su vulnerabilidad al fraude del IVA.
19Alcance y enfoque de la fiscalización
17 En los Estados miembros seleccionados se observó el flujo de información entre las administraciones tributarias de los Estados miembros de la entrega y las de los Estados miembros de consumo final a fin de asegurarse de que estas admi-nistraciones tienen conocimiento de las operaciones intracomunitarias.
18 En cada Estado miembro fiscalizamos una muestra de instrumentos de coope-ración administrativa: veinte intercam-bios de información previa solicitud, diez nuevos registros de operadores intra-comunitarios en el sistema VIES, veinte mensajes de error del sistema VIES, diez controles multilaterales y veinte mensa-jes sobre operadores de riesgo (señales de fraude) intercambiadas a través del ámbito de trabajo 1 de Eurofisc. En cuanto a las operaciones del régimen aduanero 42, analizamos el intercambio de información entre las autoridades tributarias y aduaneras en el Estado miembro de la entrega respecto de una muestra de treinta importaciones. Ade-más, supervisamos el estado de aplica-ción de las recomendaciones formuladas en nuestro informe sobre el régimen aduanero 42 8. Véanse más detalles sobre el enfoque de auditoría en los Estados miembros en el anexo II.
8 Informe Especial nº 13/2011, «¿Sirve el control del régimen aduanero 42 para evitar y detectar la evasión del IVA?» (http://eca.europa.eu).
20Observaciones
Falta de datos e indicadores comparables sobre el fraude del IVA intracomunitario
19 Para combatir con eficacia el fraude del IVA, las administraciones tributarias necesitan establecer sistemas para es-timarlo y, a continuación, fijar objetivos operativos para reducirlo. Como señaló el Tribunal en 2008, «la existencia de datos comparables sobre la evasión in-tracomunitaria del IVA contribuiría a una cooperación mejor orientada entre los Estados miembros. La Comisión necesita desarrollar un enfoque común junto con los Estados miembros para cuantificar y analizar la evasión del IVA»9.
Falta de estimaciones de fraude del IVA intracomunitario a escala de la UE
20 Puesto que solo dos Estados miembros, Bélgica y el Reino Unido, publican esti-maciones sobre pérdidas de IVA debidas al fraude intracomunitario, la Comisión no dispone de estimaciones para el con-junto de la UE (véase el recuadro 1).
21 Al no disponer de información directa sobre el fraude del IVA, la Comisión contrata periódicamente estudios para estimar la diferencia entre el importe del IVA efectivamente recaudado y la obli-gación fiscal total en concepto de IVA, denominada brecha de incumplimiento del IVA. El último estudio estimaba una brecha de 168 000 millones de euros en la EU-26 10 o el 15,2 % de la obligación fiscal total en 2013 11.
22 La brecha de incumplimiento del IVA no constituye una estimación fiable del fraude del IVA intracomunitario, porque aparte del hecho de que incluye tanto el fraude interno como transfronterizo, también comprende otras pérdidas de ingresos, como las debidas a la elusión fiscal legal, a la insolvencia de los ope-radores y a las prácticas de las adminis-traciones tributarias de tolerar aplaza-mientos en el pago de impuestos de las empresas en dificultades. Por otra parte, la brecha del IVA es muy sensible a las estimaciones de la economía sumergida que se incluyen en los datos del PNB.
9 Apartado 110 del Informe Especial nº 8/2007 sobre la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO C 20 de 25.1.2008, p. 1).
10 Los estudios todavía no han incorporado las estimaciones sobre Croacia y Chipre debido a que las estadísticas contables nacionales de ambos países aún están incompletas.
11 Comisión Europea: «Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU Member States. Informe de 2015» (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).
Recu
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1 Estimaciones disponibles del fraude intracomunitario del operador desaparecido
El 22 de octubre de 2015, el Reino Unido cuantificó el fraude del IVA intracomunitario en un importe de entre 500 y 1 000 millones de libras esterlinas en el período 2013-2014 12. Las cifras publicadas reflejan un descenso de 500 millones de libras esterlinas en los últimos cinco años.
La última estimación publicada por la Entidad Fiscalizadora Superior de Bélgica cuantificó el fraude del operador desaparecido en 94 millones de euros en 2009, 29 millones de euros en 2010 y 28 millones de euros en 2011 13.
12 En el Reino Unido, a efectos de los estados financieros estatales, el ejercicio financiero está comprendido entre el 1 de abril y el 31 de marzo.
13 «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012».
21Observaciones
Falta de indicadores de resultados sobre el fraude del IVA intracomunitario
23 La Comisión no establece indicadores de resultados u objetivos operativos relativos a la reducción del fraude del IVA intracomunitario, ni tampoco las administraciones tributarias de los Estados miembros, con la excepción del Reino Unido.
24 El Reino Unido establece periódicamen-te indicadores de resultados desde el punto de vista de los ingresos adiciona-les acumulados derivados de intercam-bios de información sobre el IVA, del número de liquidaciones y del número de casos de fraude.
25 La ausencia de estimaciones del fraude del IVA intracomunitario a escala de la UE y de indicadores de resultados para supervisar los progresos dificulta la eva-luación de la eficacia de los esfuerzos de la UE para combatir el fraude del IVA.
El marco de cooperación administrativa existente permite a las administraciones tributarias de los Estados miembros compartir información sobre el IVA
26 Los Estados miembros dependen de la información relativa al comercio intra-comunitario recibida de otros Estados miembros para poder recaudar el IVA en su territorio. La encuesta que reali-zamos ha mostrado que las autoridades tributarias de veintiséis de los veintio-cho Estados miembros consideran que
el actual marco para la cooperación administrativa es suficiente para com-batir eficazmente el fraude del IVA intracomunitario.
Los Estados miembros consideran que los intercambios de información mediante formularios electrónicos normalizados son el instrumento más eficaz, pero la puntualidad de las respuestas es insuficiente
27 Los resultados de nuestra encuesta muestran que estos intercambios de información constituyen el instrumento más eficaz para combatir el fraude, ya que las respuestas pueden utilizarse como pruebas ante un tribunal. Los formularios electrónicos para estos intercambios, introducidos en julio de 2013, funcionan satisfactoriamen-te, lo que acelera la tramitación de las solicitudes. La recopilación de pruebas de la participación de un operador en un fraude mejora la recaudación del IVA. Por otra parte, las administraciones tributarias utilizan esta información para denegar a los operadores o bien el derecho a deducir el IVA soportado por sus adquisiciones14, o bien el derecho a la exención del IVA de las entregas in-tracomunitarias15 (derecho a la exención plena), basándose en que el operador sabía o debería haber sabido que sus operaciones estaban relacionadas con pérdidas fraudulentas de impuestos.
14 Sentencia del Tribunal de 6 de julio de 2006 en los asuntos acumulados C-440/04 Kittel y Recolta Recycling [2006], ECR I -6177, apartados 60 y 61.
15 Sentencia del Tribunal de 6 de septiembre de 2012 en el asunto C 273/11 Mecsek-Gabona, apartado 55.
22Observaciones
28 Existen dos tipos de intercambio de información utilizando formularios normalizados: intercambios de informa-ción previa solicitud e intercambios de información sin solicitud previa.
Intercambio de información previa solicitud
29 El Estado miembro debe comunicar la información solicitada lo antes posible y, a más tardar, tres meses después de la fecha de recepción de la solicitud. Cuando la información en cuestión ya esté a disposición de la autoridad reque-rida, el plazo se reducirá a un mes como máximo.
30 Sin embargo, la puntualidad de las respuestas no ha sido satisfactoria. Las estadísticas enviadas a la Comisión por los Estados miembros muestran que, en total, estos respondieron con retra-so al 41 % de las solicitudes recibidas en 2013. Además, seis Estados miembros respondieron tarde en más del 50 % de los casos. Un análisis del número de solicitudes recibidas por Estado miem-bro muestra que los retrasos no siempre eran proporcionados a la carga de traba-jo causada por el número de solicitudes.
31 Excepto en el Reino Unido, ninguna de las administraciones tributarias de los Estados miembros fiscalizados ha esta-blecido objetivos operativos para reducir el porcentaje de respuestas tardías, recaudar ingresos adicionales deriva-dos de los intercambios de información sobre el IVA o del número de liquidacio-nes o casos de fraude. Por otra parte, se desconoce en gran medida el impacto de este instrumento de cooperación ad-ministrativa desde el punto de vista de la recaudación del IVA.
32 No obstante, según los resultados de la encuesta, todos menos uno de los encuestados estaban satisfechos con la calidad de las respuestas. La Comisión estableció indicadores de resultados rela-tivos al número de intercambios de infor-mación, y el objetivo que fijó de aumentar la cifra de los intercambios con solicitud previa en un 13 % se logró en 2013.
33 Aunque el intercambio electrónico de información previa solicitud es un ins-trumento útil apreciado por los Estados miembros, falta información sobre su eficacia desde el punto de vista de la re-caudación del IVA. Además, el retraso en las respuestas resta eficacia a la recauda-ción del IVA.
23Observaciones
Intercambio de información sin solicitud previa
34 Según la legislación de la UE, «la autori-dad competente de cada Estado miem-bro transmitirá, sin solicitud previa, la información... a la autoridad competente de cualquier otro Estado miembro inte-resado, en las situaciones siguientes:
a) cuando la imposición deba tener lugar en el Estado miembro de destino y la información facilitada por el Estado miembro de origen sea necesaria para la eficacia del sistema de control del Estado miembro de destino;
b) cuando un Estado miembro tenga motivos para creer que se ha come-tido o puede haberse cometido una infracción de la legislación sobre el IVA en otro Estado miembro;
c) cuando exista un riesgo de pérdidas de ingresos fiscales en el otro Estado miembro16».
35 La Comisión estableció indicadores de resultados relativos al número de inter-cambios de información entre los Esta-dos miembros y su objetivo de aumentar la cifra de los intercambios con solicitud previa en un 10 % se logró en 2013.
36 Según los resultados de la encuesta, los Estados miembros consideran el instrumento claramente útil y facilita-ron numerosos ejemplos (liquidaciones adicionales del IVA, información sobre operadores desaparecidos, correcciones en el VIES) en los que el intercambio de información sin solicitud previa les resultó valioso.
El sistema VIES proporciona información sobre las operaciones intracomunitarias con problemas ocasionales de fiabilidad
37 La UE ha implantado un sistema electró-nico (VIES), a través del cual los Estados miembros intercambian información sobre los operadores registrados a efectos del IVA y sobre las entregas intracomunitarias. Los Estados miembros deben garantizar la calidad y la fiabilidad de la información introducida en el VIES y deberían aplicar procedimientos para verificar estos datos tras su evaluación de riesgos. Las comprobaciones debe-rían efectuarse, en principio, de forma previa a la identificación a efectos del IVA o, si únicamente se han realizado comprobaciones previas antes de dicha identificación, a más tardar en el plazo de seis meses a partir de esta.
16 Artículo 13, apartado 1, del Reglamento del Consejo (CE) nº 904/2010.
24Observaciones
38 Aunque los resultados de nuestra encuesta solo indicaron problemas ocasionales con la fiabilidad del siste-ma (cuatro encuestados de veintiocho), i) se mencionaron diecisiete problemas relativos a la falta de disponibilidad o de tardanza en la puesta a disposición de los datos; ii) las respuestas también señala-ron dificultades de acceso a los datos de once Estados miembros; iii) los encues-tados señalaron asimismo problemas con la cancelación de los números de identificación a efectos del IVA de diez Estados miembros, y iv) encontraron que los números de identificación del IVA tampoco estaban actualizados en siete Estados miembros.
39 Estas constataciones fueron confirma-das a través de las verificaciones de auditoría realizadas en los cinco Estados miembros visitados. Más aún, nuestras verificaciones mostraron que los núme-ros de identificación a efectos del IVA se registran en el VIES sin dar lugar a com-probaciones basadas en criterios de riesgo y en la «educación adecuada»17 de los operadores ya registrados a efectos fiscales. Para que los sistemas de gestión de riesgos de los Estados miembros sean eficaces y reduzcan el problema de los operadores desaparecidos, es importan-te que los operadores de alto riesgo sean comprobados inmediatamente en el momento de su alta en el VIES.
40 Por el lado positivo, en Portugal se ha establecido un sistema de identifica-ción a efectos de IVA en dos niveles: un número de identificación diferenciado para la actividad doméstica y otro para las entregas intracomunitarias. Además, algunos Estados miembros, como Espa-ña, Portugal y Croacia, aplican controles adicionales para comprobar a sujetos pasivos que tratan de efectuar entregas intracomunitarias.
41 Seleccionamos una muestra de men-sajes de error del VIES sobre números de IVA incorrectos18 y observamos que las autoridades fiscales de la mayoría de los Estados miembros visitados19 no reaccionaban a dichos mensajes, lo que aumenta el riesgo de que algunas entre-gas queden indebidamente sin gravar. Además, el Estado miembro que recibe declaraciones recapitulativas debe in-formar al emisor en un plazo de dos días laborables en caso de que los números de IVA sean incorrectos. Sin embargo, en un caso un Estado miembro envió el mensaje de error con más de dos años y cinco meses de retraso. Si el mensaje de error se recibe después del período de caducidad20, la recaudación del IVA es imposible.
42 En el fraude carrusel, las sociedades ins-trumentales efectúan entregas ficticias o reales a operadores desaparecidos o morosos. Este es el motivo por el cual sus operadores asociados deben iden-tificarse, vigilarse y, en caso necesario, eliminarse del registro sin demora. Sin embargo, en muchos Estados miembros la legislación no permite la eliminación del registro de una sociedad instrumen-tal solo por tener relaciones comer-ciales con operadores desaparecidos o morosos.
17 Según la guía de gestión de riesgo para las administraciones fiscales, elaborada por el Grupo del proyecto Fiscalis nº 32, el incumplimiento por parte de los operadores se debe a la complejidad de una parte específica de la legislación fiscal, que podría resolverse si las autoridades fiscales ofrecieran asesoramiento gratuito a los operadores o sugirieran un cambio en la legislación para suprimir la complejidad.
18 Cuando un Estado miembro envía una declaración recapitulativa del IVA a través del VIES, el Estado miembro que recibe la información envía un mensaje de error indicando todos los números de identificación a efectos de IVA incorrectos detectados.
19 Italia (diez de diez casos), Hungría (siete de diez), Letonia (uno de diez) y el Reino Unido (diez de diez).
20 Período tras el cual la recaudación del IVA es imposible, de conformidad con la legislación tributaria de los Estados miembros.
25Observaciones
43 La Comisión no lleva a cabo visitas de supervisión a los Estados miembros para determinar si han adoptado «las medidas necesarias para asegurarse de que los datos facilitados para su identifi-cación a efectos del IVA sean completos y precisos»21. Sin este tipo de visitas es difícil para la Comisión supervisar cual-quier mejora de estas medidas.
44 El VIES constituye un instrumento muy útil para intercambiar datos sobre las entregas intracomunitarias entre los Estados miembros. Sin embargo, existen deficiencias en su utilización por los Estados miembros que ocasionalmente afectan a la fiabilidad, exactitud, integri-dad y puntualidad de los datos del VIES y, por consiguiente, a su eficacia para tratar el problema del fraude.
Los controles multilaterales son un instrumento eficaz, pero se realizan con menos frecuencia
45 Dos o más Estados miembros pueden acordar proceder a controles coordina-dos de la deuda tributaria de uno o más operadores relacionados cuando consi-deren que dichos controles resultarán más eficaces que los efectuados por un único Estado miembro.
46 Según los resultados de la encuesta, veintisiete Estados miembros consideran que los controles multilaterales son un instrumento útil para combatir el fraude del IVA. Sin embargo, este no es apro-vechado plenamente y su utilización es cada vez menor. Las estadísticas de la Comisión muestran que los controles multilaterales iniciados por los Estados miembros han descendido de 52 en 2011 a 42 en 2012 y a solo 33 en 2013. A menu-do estos controles son lentos: en nuestra fiscalización observamos que en la ma-yoría de los casos no se terminaron en el plazo deseable de un año. Por otra parte, el objetivo de la Comisión de aumentar en un 7 % la cifra de base de controles multilaterales iniciados, es decir, hasta un total de 46, no se alcanzó en 2013, lo que muestra que la recomendación de la Comisión de incrementar el número de controles multilaterales emprendidos por los Estados miembros a alrededor de 75 en 2014 no era realista.
47 Las autoridades fiscales de los Estados miembros visitados no disponen de indicadores de resultados con la ex-cepción del Reino Unido, que ha esta-blecido un objetivo operativo para las recaudaciones del IVA derivadas de la participación en controles multilaterales. Otros Estados miembros no efectúan un seguimiento de la recaudación de liquidaciones del IVA como resultado de los controles multilaterales en los que participan, lo que reduce sus incenti-vos para aumentar su participación en dichos controles.
21 Artículo 22 del Reglamento (CE) nº 904/2010 del Consejo.
26Observaciones
Eurofisc: un instrumento prometedor que necesita mejorar
48 Eurofisc es una red descentralizada de funcionarios de las administraciones tributarias y aduaneras de los Estados miembros, que intercambian rápidamen-te información selectiva sobre posibles empresas y operaciones fraudulentas. Actualmente se encuentran en funciona-miento cuatro ámbitos de trabajo (AT) en Eurofisc (véase el recuadro 2).
49 La Comisión presta apoyo técnico y logístico a Eurofisc, pero no participa en su funcionamiento cotidiano ni tiene acceso a la información intercambiada con este sistema. Los agentes de enlace de los Estados miembros que participan en un determinado AT de Eurofisc, expe-rimentados en la lucha contra el fraude del IVA, eligen de entre ellos a un coordi-nador de ese AT. Este coteja y difunde la información recibida de los agentes de enlace de Eurofisc participantes.
50 Una vez que un Estado miembro ha categorizado una empresa como instru-mental, que realiza entregas intracomu-nitarias ficticias o reales, la información relativa a sus socios actuales o previstos debe enviarse sin demora a través de Eurofisc para que puedan identificarse, supervisarse y, en caso necesario, elimi-narse del registro cuanto antes. En caso contrario, la capacidad de los Estados miembros para abordar el fraude del operador desaparecido antes de que ocurra queda limitada. Sin un mecanis-mo rápido de retroalimentación sobre la utilidad de las señales de fraude recibi-das, los Estados miembros no pueden mejorar la calidad de sus análisis de riesgo.
51 Según los resultados de nuestra en-cuesta, veintisiete Estados miembros consideran que Eurofisc constituye un sistema eficiente de alerta rápida para la prevención del fraude, aunque señalaron las siguientes deficiencias, que también fueron confirmadas por las verificacio-nes de auditoría realizadas en los Esta-dos miembros: i) la retroalimentación no era lo bastante frecuente; ii) los datos intercambiados no siempre estaban bien orientados; iii) no todos los Estados miembros participan en todos los AT de Eurofisc; iv) los intercambios de informa-ción no resultan fáciles de procesar para el usuario; v) los intercambios de datos son demasiado lentos.
Recu
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2 Ámbitos de trabajo de Eurofisc
ο AT 1: Fraude intracomunitario del operador desaparecido.
ο AT 2: Fraude relativo a medios de transporte (automóviles, barcos y aviones).
ο AT 3: Fraude conectado con el abuso del régimen aduanero 42.
ο AT 4: Observatorio de tendencias y evolución del fraude del IVA.
27Observaciones
52 En todos los Estados miembros visitados, el tratamiento y la carga de las señales de fraude era un proceso dilatado y com-plejo. El examen de una muestra de vein-te señales de fraude por Estado miembro visitado confirmó que el intercambio de información es, hasta cierto punto, lento, difícil para el usuario y se produ-ce a través de hojas de cálculo Excel. El coordinador del AT de Eurofisc recopila y distribuye estas hojas de cálculo entre los agentes de enlace de cada Estado miembro que participan en Eurofisc, lo que implica el riesgo de que se transmita información incompleta o errónea.
53 En nuestra fiscalización se ha consta-tado que cada Estado miembro lleva a cabo su propio análisis de riesgo y que no existen criterios o fuentes de información comunes para realizarlos. Además, la información de retorno sobre la utilidad de los datos intercambiados es escasa. Como resultado, los Estados miembros que participan en distintos ámbitos de trabajo a menudo intercam-bian información que incluye a ope-radores que no suscitan dudas, lo que representa una pérdida de recursos22.
54 No existen indicadores de calidad de la información de retorno recibida ni de la puntualidad de la información. Aunque se proporcionan estadísticas sobre el número de empresas notificadas a través de la red y de su clasificación en varias categorías, los Estados miembros no han implantado otros indicadores de resultados para evaluar la eficacia de los distintos ámbitos de trabajo de Eurofisc. Tampoco se dispone de estadísticas globales de la puntualidad de la informa-ción de retorno transmitida.
55 Los resultados de las verificaciones de muestras llevadas a cabo en los Estados miembros visitados muestran que la ma-yoría de ellos tardan más de tres meses en facilitar información de retorno a las señales de fraude recibidas. En muchos casos, la información proporcionada no es completa y, a veces, no se transmite en un formato estándar, lo que causa más retrasos de tramitación.
La Comisión presta una ayuda valiosa a los Estados miembros, pero no los visita
56 Los Estados miembros y la Comisión examinan y evalúan el funcionamien-to de los dispositivos de cooperación administrativa. La Comisión centraliza las experiencias de los Estados miembros con el fin de mejorar el funcionamiento de estos dispositivos.
57 Veinticinco de los veintiocho encuesta-dos consideran que la Comisión presta una asistencia valiosa a los Estados miembros. El 12 de febrero de 2014, la Comisión publicó su informe de evalua-ción de la cooperación administrativa23, en el que insistía en que los Estados miembros solo pueden hacer frente al fraude fiscal y a la evasión de impuestos con eficacia si trabajan juntos y que, por lo tanto, la mejora de la cooperación administrativa entre las administraciones tributarias era un objetivo clave.
22 En el período 2011-2014, se cargó un total de 30 493 señales en el AT 1 de empresas supervisadas. Del total de señales cargadas, los Estados miembros no facilitaron la información de retorno solicitada en relación con 11 028 (36 %). De las 19 465 señales restantes, 11 127 empresas (57 %) se calificaron como operadores normales sin ningún riesgo de fraude. En el AT 3, se cargaron 83 301 señales en 2013, con un incremento del 80 % con respecto a 2012. Aunque el número de intercambios de información aumentó significativamente, el carácter selectivo de la información disminuyó: casi el 83 % de los operadores cargados en 2013 se calificaron de no dudosos, frente al 70 % en 2012.
23 COM(2014) 71 final, de 12 de febrero de 2014.
28Observaciones
58 El informe de la Comisión señalaba ám-bitos en los que la cooperación admi-nistrativa aún puede intensificarse. «En general, deberá darse una respuesta más rápida a las solicitudes de información, ya que el retraso de las respuestas cons-tituye un problema muy grave... el envío de información de retorno, ya sea de forma espontánea o previa solicitud, es un enfoque que debe fomentarse en el contexto de la buena cooperación y las mejores prácticas, ya que es la mejor manera de comunicar a los funciona-rios de la administración tributaria que su trabajo ha sido (hasta cierto punto) fructífero».
59 El informe de la Comisión estaba basado, entre otros datos, en un cuestionario enviado por esta a los Estados miem-bros. Sin embargo, desde su publicación hasta el momento de la fiscalización no se habían efectuado visitas a los Esta-dos miembros. Si la Comisión no visita a las administraciones tributarias de los Estados miembros, no puede tener un conocimiento pleno del modo en que funcionan efectivamente los dispositivos de cooperación administrativa y mejorar eficazmente su funcionamiento.
Los Estados miembros no intercambian la información recibida de terceros países
60 De conformidad con la legislación comu-nitaria, cuando un tercer país comunique información a la autoridad competente de un Estado miembro, este último podrá transmitírsela a las autoridades competentes de los Estados miembros susceptibles de verse afectados por ella y, en cualquier caso, a los que la soliciten24.
61 Solo trece encuestados consideran que los Estados miembros utilizan esta po-sibilidad para intercambiar información recibida de terceros países. Al mismo tiempo, nueve encuestados sugirie-ron que se firmara una disposición de asistencia mutua sobre el IVA con los Estados Unidos y ocho sugirieron que se celebraran acuerdos con Turquía y China, lo que confirma la importancia de dicha información.
62 La información de terceros países es particularmente pertinente para aplicar la recaudación del IVA sobre servicios digitales y bienes inmateriales suminis-trados desde lugares remotos a consumi-dores europeos sin una presencia física directa o indirecta del proveedor en la jurisdicción del consumidor (véanse los apartados 90 a 92).
24 Artículo 50, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 904/2010 del Consejo.
29Observaciones
Fiscalis es un importante instrumento de la UE para reforzar la cooperación administrativa
63 El UE estableció un programa de acción plurianual, Fiscalis 2013, para financiar iniciativas de las administraciones tribu-tarias para mejorar el funcionamiento de los sistemas de imposición en el merca-do interior, que se ha extendido has-ta 2020 25. Fiscalis 2013 abarcó el período 2008-2013 con una dotación de 156,9 mi-llones de euros, mientras que la dota-ción financiera asignada a Fiscalis 2020 asciende a 223,4 millones de euros. El Reglamento por el que se establece Fiscalis 2020 redefine el objetivo espe-cífico, insistiendo con más claridad en el apoyo a la lucha contra el fraude fiscal, la evasión de impuestos y la planificación fiscal agresiva26.
64 Hemos examinado las evaluaciones intermedias27 y finales28 del progra-ma Fiscalis 2013, las realizaciones de algunos grupos de proyecto de Fiscalis, y hemos entrevistado a los agentes de los Estados miembros responsables de este programa. En cada Estado miembro auditamos una muestra de instrumentos de cooperación administrativa finan-ciados por Fiscalis: veinte intercambios de información previa solicitud, veinte mensajes de error del sistema VIES, diez controles multilaterales y veinte señales de fraude intercambiadas a través del AT 1 de Eurofisc.
65 Aunque la Decisión por la que se esta-blece Fiscalis indicaba que «el programa de trabajo incluirá indicadores para los objetivos específicos del programa establecidos», en el momento en que se realizó la evaluación intermedia, la Comisión no había establecido indica-dores. De hecho, en dicha evaluación se recomendaba que la Comisión y los Estados miembros implantaran un siste-ma de supervisión y evaluación basado en resultados que incluyera una serie de indicadores clave de realizaciones y re-sultados y, cuando fuera posible, bases de referencia y objetivos con respecto a los cuales pudieran medirse los progre-sos realizados anualmente. La Comisión estableció efectivamente un sistema de seguimiento de los resultados, pero este no comenzó a funcionar hasta abril de 2014, y en la evaluación final de junio del mismo año la crítica se repitió.
66 Sin unas cifras de referencia ni indicado-res, no fue posible cuantificar la eficacia del programa Fiscalis 2013. Por otra par-te, las pruebas cualitativas señaladas en las evaluaciones o por profesionales de los Estados miembros visitados son muy positivas. Por ejemplo, según la eva-luación intermedia de Fiscalis 2013, los encuestados y los entrevistados consi-deran que Fiscalis contribuye a combatir el fraude de manera más eficaz desde el punto de vista de una reducción de la in-cidencia de fraude, una mayor detección de casos de fraude y un volumen mayor de impuestos recaudados tras la detec-ción de fraude. Sin embargo, ninguna de las administraciones tributarias de los Estados miembros miden los resultados de su participación en Fiscalis en estos términos.
25 Decisión nº 1482/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por la que se establece un programa comunitario destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (Fiscalis 2013) y por la que se deroga la Decisión nº 2235/2002/CE (DO L 330 de 15.12.2007, p. 1). Entre las actividades se incluyen los sistemas de comunicación e intercambio de información, los controles multilaterales, seminarios y grupos de proyectos, visitas de trabajo, actividades de formación y otras actividades similares.
26 Reglamento (UE) nº 1286/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece para el período 2014-2020 un programa de acción para mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales de la Unión Europea (Fiscalis 2020) y por el que se deroga la Decisión nº 1482/2007/CE (DO L 347 de 20.12.2013, p. 25).
27 http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_mid_term_report_en.pdf
28 http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf
30Observaciones
Financiación de instrumentos de cooperación administrativa
67 Alrededor del 22 % del presupuesto se destinó a acciones conjuntas consisten-tes en controles multilaterales, visitas de trabajo, seminarios y grupos de proyectos, cuyos costes fueron consi-derados en la evaluación final como muy razonables. La evaluación interme-dia indicaba que, por lo que se refiere a los objetivos específicos, el programa había contribuido «en gran medida» a mejorar la cooperación administrativa entre las administraciones tributarias nacionales.
Provisión de una infraestructura informática adecuada
68 Casi el 75 % del presupuesto se destinó a sistemas de comunicación e intercam-bio de información. La evaluación final se centró específicamente en los siste-mas informáticos, ya que representaron una parte considerable de los gastos de Fiscalis 2013. Estos costes se consi-deraron justificados dado su elevado grado de utilización. Además, las partes interesadas manifestaron estar muy convencidas de su valor y, en los Esta-dos miembros fiscalizados, los usuarios en general valoraron positivamente los sistemas informáticos.
Fomento de la competencia profesional entre los grupos de proyecto de Fiscalis
69 Los grupos de proyecto de Fiscalis están compuestos por expertos de los Esta-dos miembros. Entre otras actividades, trabajaron en la actualización de la Guía de buenas prácticas para afrontar el fraude del IVA intracomunitario29. Las autoridades de los Estados miembros están satisfechas de su participación en estos grupos y consideran que han contribuido a la difusión de buenas prác-ticas administrativas y que han ampliado los conocimientos sobre la legislación tributaria de la UE entre los funcionarios de la Administración tributaria. Conside-ramos adecuadas las recomendaciones sobre buenas prácticas elaboradas por el grupo de proyecto nº 29 de Fiscalis30 y las utilizamos como base de nuestro modelo de control del régimen aduane-ro 42 (véase el anexo III).
70 Según la evaluación intermedia, el Programa Fiscalis ha contribuido en gran medida a que los funcionarios de la Ad-ministración tributaria hayan alcanzado un elevado grado de conocimiento de la legislación tributaria de la Unión y de su aplicación, en particular en los ámbitos del IVA y los impuestos especiales. El programa también ha contribuido sig-nificativamente al desarrollo de buenas prácticas administrativas.
29 La Guía de buenas prácticas se publica en los sitios web de los Estados miembros.
30 Grupo de proyecto nº 29 de Fiscalis sobre el abuso de las normas sobre el IVA a la importación.
31Observaciones
La legislación del IVA se ha adaptado para abordar el fraude del IVA
71 Una estrategia eficaz contra el fraude requiere la adopción de medidas legisla-tivas pertinentes para combatir el fraude del IVA intracomunitario. En su Comu-nicación de 2008, la Comisión expuso un plan de acción sobre una estrategia coordinada para mejorar la lucha contra el fraude del IVA en la Unión Europea, que contenía once propuestas legisla-tivas31 destinadas a reforzar la preven-ción32 y la detección de dicho fraude33, y la capacidad de las administraciones tributarias para recaudar y recuperar los impuestos34.
72 La mayoría de estas propuestas fueron aceptadas por el Consejo, excepto la de responsabilidad solidaria y la de respon-sabilidad compartida en la protección de los ingresos de todos los Estados miembros.
El período de referencia de las declaraciones recapitulativas del IVA y sus plazos de transmisión se han reducido
73 Una de las principales propuestas acep-tadas35 introdujo la obligación de pre-sentar mensualmente información sobre entregas intracomunitarias de bienes si el total de las operaciones supera el umbral de 50 000 euros, a fin de permitir detectar el fraude con más rapidez. Sin embargo, los Estados miembros pue-den seguir informando trimestralmente de las entregas de bienes por debajo del dicho umbral y de la prestación de servicios.
74 La Comisión encargó a un contratista externo que evaluara el impacto que tenía en las empresas el cambio de declaraciones recapitulativas trimestra-les a mensuales, así como las opciones de umbrales y excepciones. El estudio36 reflejó que la aplicación del cambio no era homogénea37, lo que da lugar a gastos adicionales para las empresas. La presentación más frecuente de decla-raciones recapitulativas supone para las empresas unos gastos adicionales, tanto únicos como recurrentes. Una fuente de los costes es la falta de armonización por parte de las administraciones tributarias de los distintos Estados miembros en los que opera una empresa. Los costes recurrentes surgen de la aplicación del procedimiento mensual en lugar de trimestralmente. Cuando se aplican distintos plazos para la presentación de declaraciones del IVA y declaraciones recapitulativas, son necesarios controles adicionales. Además, las diferencias en los requisitos de las declaraciones reca-pitulativas implica la falta de unas condi-ciones de competencia equitativas entre los operadores del mercado interior.
75 Todos los Estados miembros han adapta-do su legislación sobre IVA a la Directiva del IVA. No obstante, en Alemania, los resultados de la fiscalización mostraron que incluso cuando su legislación sobre el IVA se adapta a la Directiva del IVA, los operadores siguen transmitiendo declaraciones recapitulativas trimestra-les o anuales aunque excedan el umbral de 50 000 euros que hace obligatoria su presentación mensual.
31 COM(2008) 807 final, de 1 de diciembre de 2008, sobre una «Estrategia coordinada con vistas a mejorar la lucha contra el fraude en materia de IVA en la Unión Europea».
32 Capítulos V y IX del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo sobre el sistema VIES, capítulo 3 del título XI de la Directiva del IVA, concretamente el artículo 226 sobre las normas de facturación, y título VI de la directiva del IVA, sobre la exigibilidad de las operaciones intracomunitarias.
33 Directiva 2008/117/CE del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, a fin de combatir el fraude fiscal vinculado a las operaciones intracomunitarias (DO L 14 de 20.1.2009, p. 7), por la que se modifica el artículo 263, apartado 1, de la Directiva del IVA y el artículo 20 del Reglamento (UE) nº 904/2010 del Consejo para reducir los plazos de envío e intercambio de información sobre las declaraciones recapitulativas; Directiva 2009/69/CE del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a la evasión fiscal vinculada a la importación (DO L 175 de 4.7.2009, p. 12), que modifica el artículo 143 de la Directiva del IVA, capítulo V del Reglamento (UE) nº 904/2010, sobre el acceso automatizado a los datos, capítulo X del Reglamento (UE) nº 904/2010, sobre Eurofisc.
34 Propuesta relativa a una Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a la evasión fiscal vinculada a la importación y otras operaciones transfronterizas, relativa a la propuesta sobre «responsabilidad solidaria» (no aprobada), Directiva 2010/24/UE del Consejo de 16 de marzo de 2010 sobre la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos correspondientes a determinados impuestos,
32Observaciones
Régimen aduanero 42: la Comisión ha aceptado la mayoría de las recomendaciones del TCE, pero los Estados miembros todavía no las han aplicado
76 El régimen aduanero 42 es el régimen que utiliza un importador para obtener una exención del IVA cuando las mercan-cías importadas van a ser transportadas a otro Estado miembro. El IVA se grava en el Estado miembro de destino de las mercancías. La obtención del derecho de utilizar el régimen aduanero 42 depende de lo siguiente:
a) la presentación por el importador de información completa y válida sobre el IVA38 en la declaración de importación;
b) la verificación por las autoridades aduaneras de esta información antes del levante de las mercancías y a continuación el envío de la informa-ción a las autoridades tributarias;
c) la comparación de esta información por la Administración tributaria con la que figura en la declaración reca-pitulativa del IVA presentado por el importador;
d) la puesta a disposición de la infor-mación para las Administraciones tributarias de otros Estados miem-bros que utilicen el sistema VIES;
e) la garantía por parte de la Adminis-tración tributaria del Estado miem-bro de destino del gravamen del IVA en dicho Estado a través de la com-paración de la declaración de IVA del adquiriente con la información disponible en VIES. Véase el modelo de control del TCE para el régimen aduanero 42 en el anexo III.
77 Como seguimiento de nuestra anterior fiscalización del régimen aduanero 42 39 y para verificar en qué medida cooperan las autoridades aduaneras y tributarias mutuamente y con las de otros Estados miembros, por ejemplo, utilizando, en su caso, el AT 3 de Eurofisc (véase el recuadro 2), y verificar la integridad de los datos de VIES, seleccionamos una muestra basada en criterios de riesgo de treinta importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42 por país visitado. Asimismo, seguimos el estado de aplicación por la Comisión de nues-tras recomendaciones formuladas en el Informe Especial nº 13/2011.
Los controles cruzados entre los datos aduaneros y el IVA son ineficaces en la mayoría de los Estados miembros visitados
78 La ausencia de información sobre mercancías importadas en virtud del régimen aduanero 42 puede dar lugar a la utilización abusiva del mismo y, por consiguiente, a insuficiencias en la recaudación del IVA de los Estados miembros. Nuestra fiscalización en los Estados miembros puso de manifiesto que los datos VIES relativos a importa-ciones realizadas en virtud del régimen aduanero 42 estaban incompletos. Constatamos que las autoridades aduaneras de Alemania y el Reino Unido no envían datos de las importaciones realizadas en virtud de dicho régimen a las autoridades tributarias. Asimismo, observamos que los operadores no informan por separado en la declaración recapitulativa del IVA de las entregas intracomunitarias subsiguientes a las importaciones realizadas en virtud del régimen aduanero 42 en Alemania, Italia y el Reino Unido.
derechos y otras medidas (DO L 84, 31.3.2010, p. 1), que entró en vigor el d de enero de 2012, y la propuesta relativa a la responsabilidad compartida en la protección de los ingresos de todos los Estados miembros, no aprobada en el Reglamento de cooperación administrativa.
35 Directiva 2008/117/CE por la que se modifica el artículo 263, apartado 1, de la Directiva del IVA.
36 «Expert study on the issues arising from a reduced time frame and the options allowed for submitting recapitulative statements», informe final, 28 de octubre de 2011 (http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm).
37 De los Estados miembros, 17 han transpuesto la excepción que autoriza a cumplimentar los estados recapitulativos con periodicidad trimestral, pero los 10 restantes no lo han hecho; 5 de los 17 Estados miembros han conferido a la aplicación de esta excepción carácter obligatorio, y 12 carácter facultativo; 2 Estados miembros han previsto estados recapitulativos separados para las entregas de bienes y las prestaciones de servicios, en tanto que los 25 restantes las han combinado en un único estado recapitulativo; 22 Estados miembros exigen la tramitación electrónica (aunque en 10 de ellos se prevén excepciones), mientras que los 5 restantes la contemplan con carácter facultativo.
38 Artículos 143, apartado 2, y artículos 85 a 89 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, y anexos II y III del Reglamento de aplicación (UE) nº 756/2012 de la Comisión, de 20 de agosto de 2012, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93 por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 223 de 21.8.2012, p. 8).
39 Informe Especial nº 13/2011 del TCE.
33Observaciones
79 Por consiguiente, las autoridades tributarias no pueden cotejar los datos aduaneros de las importaciones efec-tuadas en virtud del régimen 42 con las declaraciones recapitulativas del IVA presentadas por el importador. Los con-troles cruzados son clave para garantizar que las autoridades tributarias de otros Estados miembros tienen conocimiento de las respectivas entregas intracomuni-tarias de bienes subsiguientes, para que no queden sin gravar en el territorio del Estado miembro de consumo de los mis-mos. En Letonia, pese a aplicarse estos controles cruzados automáticos, no se evitó un caso de declaración por debajo del importe íntegro en la declaración recapitulativa del IVA40.
80 El resultado de las verificaciones de auditoría que realizamos en los Estados miembros reveló casos de minusvalora-ción, falta de presentación de declara-ciones recapitulativas de IVA, inclusión de números de identificación de IVA no válidos en las declaraciones de importa-ción y operaciones triangulares no decla-radas. Solo veintidós Estados miembros intercambian información a través del AT 3 de Eurofisc.
81 Salvo en Italia, los sistemas de despacho aduanero electrónico de los Estados miembros no podían verificar automáti-camente los números de identificación del IVA. No hallamos pruebas de que los agentes de aduana hubieran verificado la validez de dichos números antes del despacho a libre práctica41, ni tampoco del transporte de mercancías al Estado miembro de destino42. En un caso, las mercancías suministradas no coincidían con las importadas. Solo en Hungría las autoridades aduaneras verificaron a pos-teriori que el importador había cumplido todas las condiciones para la exención del IVA en las treinta importaciones de la muestra seleccionada.
82 La Entidad Fiscalizadora Superior de Francia considera43 que la causa principal del fraude del IVA en Europa es la falta de un sistema electrónico rápido que permita verificar que la exención en la aduana del Estado miembro de importa-ción se compensa con la imposición en el Estado miembro de adquisición.
83 Otra importante causa de fraude es la valoración por debajo de su valor real y la clasificación errónea de las mer-cancías importadas. La OLAF coordinó una Operación Aduanera Conjunta44 sobre la declaración de textiles y cal-zado procedentes de China por debajo de su valor real, en la que constató que el 40 % de las mercancías despachadas a libre práctica en virtud del régimen aduanero 42 estaban infravaloradas. En el Reino Unido observamos dos casos de importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42 y declaradas por debajo de su valor, que ya habían sido identificadas por la administración tribu-taria y aduanera del Reino Unido (HMRC) como resultado de la operación aduane-ra conjunta de la OLAF. La HMRC estimó el impacto en la recaudación del IVA en el Reino Unido en 0,5 millones de libras esterlinas y en otros Estados miembros, en 10,6 millones de libras esterlinas. En cuanto a la recaudación aduanera, el impacto estimado en el Reino Unido es de 81 millones de libras esterlinas. La estimación de estos impactos por la HMRC se ha basado en la totalidad de los artículos importados por los dos opera-dores identificados en la muestra en un período de tres años.
40 Un grupo de proyecto de Fiscalis está trabajando en el tema de la cooperación entre las autoridades aduaneras y tributarias, y, a la luz de sus recomendaciones, la Comisión ha acordado reconsiderar la cuestión del cotejo entre las declaraciones de aduanas y las declaraciones recapitulativas.
41 Veinticuatro en Alemania, treinta en Letonia y veinte en el Reino Unido.
42 Trece en Alemania, veintitrés en Italia, veintinueve en Letonia y veinte en el Reino Unido.
43 «L’action de La Douane dans la lutte contre les fraudes et trafics. Communication au Président de l’Assemblée nationale pour le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques. Janvier 2015».
44 Previsto en el Convenio de Nápoles II, elaborado con arreglo al artículo K.3 del Tratado de la UE, sobre asistencia mutua y cooperación entre administraciones aduaneras.
34Observaciones
84 La Comisión aceptó y llevó a la prácti-ca cinco de las siete recomendaciones que formulamos en nuestro informe de 2011. Sin embargo, el Consejo no ha tomado nota de nuestra recomenda-ción de responsabilizar solidariamente al importador por la pérdida de IVA en el Estado miembro de destino (véase el apartado 72).
85 Las mejoras legislativas efectuadas por la Comisión con respecto al régi-men aduanero 42 y el seguimiento de nuestras recomendaciones expresadas en el Informe Especial nº 13/2011 son positivas, pero la lucha contra el fraude se ve entorpecida por una aplicación deficiente y por casos de incumplimien-to detectados en los Estados miembros durante la presente fiscalización.
Inversión del sujeto pasivo: instrumento útil contra el fraude intracomunitario del operador desaparecido que no se aplica de manera coherente
86 El principio de la inversión del sujeto pasivo consiste en que la obligación de liquidar el IVA se transfiere del provee-dor al cliente. Esto significa que este, cuando es identificado como sujeto pasivo, tendría la obligación de liquidar el IVA a las autoridades tributarias en lugar de al proveedor. En este caso, un operador desaparecido no puede eludir el pago a Hacienda porque no repercute el IVA de su cliente.
87 La regla de inversión del sujeto pasivo es una medida provisional que puede aplicarse hasta diciembre de 2018 45. Se aplica solo en circunstancias específicas a determinados sectores vulnerables al fraude carrusel, pero no de manera ge-neralizada. El recuadro 3 muestra ejem-plos de sectores en los que los Estados miembros pueden aplicar la inversión de sujeto pasivo.
88 Consideramos que la inversión de sujeto pasivo constituye un instrumento útil para combatir el fraude cuando es apli-cado de manera coherente por todos los Estados miembros a estos sectores de riesgo. De otro modo, los defraudadores se trasladan al Estado miembro donde no se aplica la inversión de sujeto pasivo, limitando así la capacidad de combatir el fraude del IVA a escala de la UE. (Véase el Informe especial nº 6/2015 del TCE sobre la Integridad y aplicación del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE).
89 En este momento, la Comisión considera que una inversión generalizada de sujeto pasivo, ampliada a todos los sectores de la economía, no sería eficaz para com-batir el fraude, ya que este se trasladaría a la fase de venta minorista, donde los riesgos de evasión del IVA son más altos. Los resultados de la encuesta corroboran esta posición, ya que solo uno de los en-cuestados sugirió la aplicación generali-zada de la inversión del sujeto pasivo.
45 Directiva 2013/43/UE del Consejo, de 22 de julio de 2013, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude (DO L 201 de 26.7.2013, p. 4).
35Observaciones
La legislación sobre comercio electrónico sigue las mejores prácticas internacionales, pero es difícil de aplicar
90 La prestación de servicios y la entrega de bienes inmateriales desde lugares lejanos presentan problemas para los sistemas del IVA, ya que a veces dan lu-gar a una recaudación demasiado escasa o incluso nula. La UE aplica el principio del país de destino a las prestaciones transfronterizas por vía electrónica de servicios y entregas de bienes intangi-bles a los clientes finales (de empresa a consumidor, B2C), de conformidad con las mejores prácticas identificadas por la OCDE.
91 El principio del país de destino significa que el lugar de consumo de las pres-taciones transfronterizas de servicios y bienes intangibles que pueden ser entregados desde un lugar remoto a un receptor privado no residente deben ser de la jurisdicción del país donde el receptor tenga su residencia habitual46.
46 OCDE, «Consumption Taxation of Cross-Border Services and Intangible Property in the Context of E-Commerce», 2001.
Recu
adro
3 Ejemplos de sectores en los que puede aplicarse la inversión del sujeto pasivo
ο Construcción, incluidos servicios de reparación, limpieza, mantenimiento, alteración y demolición.
ο Transferencia de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
ο Entregas de dispositivos de circuitos integrados, tales como microprocesadores y unidades centrales de proce-so, en un estadio anterior a su integración en productos de consumo final.
ο Entregas de gas y electricidad a un sujeto pasivo revendedor.
ο Entregas de certificados de gas y electricidad.
ο Prestaciones de servicios de telecomunicaciones.
ο Entrega de consolas de videojuegos, ordenadores, ordenadores portátiles y tabletas digitales.
ο Entrega de cereales y cultivos industriales, como las semillas oleaginosas y la remolacha azucarera.
ο Entrega de metales en bruto y metales semiacabados, incluidos los metales preciosos.
ο Entrega de teléfonos móviles.
ο Ciertas maderas (trozas, tablones, vigas, etc.)
36Observaciones
92 La aplicación de las normas sobre comer-cio electrónico es difícil y la recaudación del IVA corre el riesgo de no efectuarse si los Estados miembros carecen de información sobre los servicios y bienes intangibles B2C suministrados desde terceros países a través de internet. Según el Tribunal de Cuentas de Alema-nia47, el IVA recaudado en este país por la prestación de servicios electrónicos B2C de terceros países solo ascendió a 23,7 millones de euros en 2011 y des-cendió a 22,8 millones de euros en 2012, pese a que el comercio electrónico se encuentra en una fase de rápida expan-sión. Por consiguiente, el Tribunal de Cuentas de Alemania llegó a la conclu-sión de que existen muchos operadores no registrados.
Falta de cooperación y solapamiento de las competencias de las autoridades administrativas, judiciales y policiales
93 A menudo el fraude del IVA se vincula con la delincuencia organizada. Los ingresos generados por el fraude intra-comunitario del operador desaparecido suelen reinvertirse en otras actividades delictivas. Esto requiere la adopción de un enfoque común y multidisciplinario para abordar el fraude del IVA intraco-munitario. Según los representantes de Europol48, se estima que entre 40 000 y 60 000 millones de euros de pérdidas de ingresos por IVA están causados por grupos de delincuencia organizada y que el 2 % de dichos grupos está de-trás del 80 % del fraude intracomunitario del operador desaparecido.
94 El Consejo Europeo a menudo ha seña-lado la falta de cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales49, que constituye un proble-ma para luchar eficazmente contra el fraude fiscal.
Falta de intercambio de datos entre las aduanas y las autoridades administrativas, judiciales y policiales
95 No existe una política o una estrategia integrada a nivel de la UE para investi-gar y perseguir el fraude. Muchas veces, las autoridades policiales y judiciales trabajan independientemente y muy a menudo no hacen partícipes a todos los Estados miembros afectados50.
47 Bundesrechnungshof, 2013 Bemerkungen – Weitere Prüfungsergebnisse Nr. 11 «Ausländische Internetanbieter zutreffend besteuern».
48 Declaración del Sr. Van Heuckelom en la Conferencia sobre el fraude del IVA, presidida por los diputados Ingeborg Grässle y Benedek Javor , el 4 de febrero de 2015, en el Parlamento Europeo en Bruselas (http://antikorrupcio.hu/en/vat-fraud-in-the-eu-member-states/).
49 Documentos del Consejo Europeo 11570/11, de 17 de junio de 2011; 12623/5/13, de 16 de septiembre de 2013; 16071/1/14, de 20 de marzo de 2015, y 9368/15, de 1 de junio de 2015.
50 Reunión estratégica sobre el fraude del IVA celebrada por Eurojust en marzo de 2011, Documento 11570/11 del Consejo, de 17 de junio de 2011.
37Observaciones
96 El Consejo Europeo ha creado un Grupo de Cooperación Aduanera (GCA), for-mado por expertos, que se centran en la cooperación operativa entre adminis-traciones aduaneras nacionales a fin de incrementar sus capacidades policiales y, en particular, de identificar la necesi-dad de nuevos modelos de cooperación entre aduanas y otras agencias de opera-ción aduanera conjunta51.
97 El Grupo llegó a la conclusión de que la cooperación entre las aduanas y la policía y entre las aduanas y las autorida-des tributarias es bastante buena, pero siguen existiendo obstáculos. El más im-portante lo constituyen las restricciones al intercambio de información, la falta de sistemas estructurados y bases de datos interconectadas, la falta de pun-tualidad o de calidad de la información y la falta de una información de retorno adecuada. El informe también señala el riesgo recurrente de solapamiento y duplicación.
98 No todos los Estados miembros partici-pan en todos los ámbitos de trabajo de Eurofisc (véase el apartado 51). El AT 3 se dedica al fraude del operador desa-parecido ligado a las importaciones en virtud del régimen aduanero 42, y en él participan en mayor medida las autori-dades tributarias que las aduaneras, de veintidós Estados miembros52. De los cinco Estados miembros visitados, solo participan en este ámbito de trabajo las autoridades aduaneras húngaras e italianas.
99 Nuestra fiscalización también ha puesto de manifiesto que las autoridades aduaneras de Alemania y el Reino Unido no envían datos sobre las importacio-nes en virtud del régimen aduanero 42 a las autoridades tributarias, y que los operadores no informan por separado en las declaraciones recapitulativas del IVA sobre las entregas intracomuni-tarias posteriores a las importaciones en virtud del régimen aduanero 42 en Alemania, Italia y el Reino Unido (véase el apartado 78).
100 La falta de intercambio de datos entre las administraciones aduaneras y tribu-tarias y entre las autoridades policiales y judiciales reduce la eficacia de la lucha contra el fraude. Bélgica consiguió reducir las pérdidas asociadas al fraude en un 85 % en solo dos años al adoptar un enfoque concertado con una mejor cooperación entre las autoridades, que permitió centrarse en la desarticulación de los organizadores en lugar de en los operadores desaparecidos53.
51 Documento 12978/14 del Consejo, de 22 de septiembre de 2014.
52 Un informe del GCA recomienda que las autoridades aduaneras participen de manera más activa en el ámbito de trabajo 3 de Eurofisc. Véase el Documento 16071/1/14 del Consejo, de 20 de marzo de 2015.
53 De 1 100 millones de euros en 2001 a 159 millones de euros en 2003. Fuente: Ondersteuningscel (BTW fraude) – Cellule de soutien (Fraude TVA). Véase: «Rapport annuel des Finances 2003». Véase asimismo: «Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants», Bruselas, septiembre de 2012.
38Observaciones
Ni Europol ni la OLAF tienen acceso al VIES ni a los datos de Eurofisc
101 Ni Europol ni la OLAF tienen acceso a los datos de Eurofisc. Los Estados miem-bros invocan los artículos 35 y 55 del Reglamento nº 904/2010 y la normativa nacional sobre el secreto fiscal para de-negar el acceso. Los AT 1 a 3 de Eurofisc intercambian datos, pero no el AT 4, que es un observatorio del fraude en el que se estudian las tendencias en este ám-bito. Aunque no existe un intercambio de datos, ni Europol ni la OLAF pueden acceder a esta información, ni tampoco al VIES.
102 Pese a ser conforme al Reglamento, esta situación reduce la capacidad de Europol y OLAF de combatir el fraude mediante la identificación y la desarticulación de los grupos de delincuencia organizada que se hallan detrás de las tramas de fraude carrusel e incluso su capacidad de evaluar el impacto real del fraude del IVA intracomunitario.
103 El solapamiento de las competencias y la ausencia de una cooperación y un inter-cambio de información eficientes entre las autoridades administrativas, judicia-les y policiales, tanto a nivel nacional como internacional, entorpecen la lucha contra el fraude del IVA intracomunita-rio. En 2013, la situación entre Europol, Eurojust y la OLAF se describió como una trama enmarañada que contribuye a la ausencia de respuesta coordinada al fraude54.
EMPACT: buena iniciativa, pero peligra su sostenibilidad
104 En 2010, la UE estableció un ciclo de actuación plurianual contra la delincuen-cia organizada y las formas graves de delincuencia internacional55, que tenía por objeto:
a) una cooperación eficaz entre los órganos policiales de los Estados miembros, las instituciones de la UE, las agencias de la UE y terceras partes;
b) unas acciones operativas coherentes y sólidas contra las amenazas delicti-vas más acuciantes a que se enfrenta la UE.
105 Basándose en una evaluación de amena-zas elaborada por Europol56, los represen-tantes de los Estados miembros defi-nieron nueve ámbitos prioritarios; entre ellos, el fraude en los impuestos especia-les y el fraude del operador desaparecido. Para cada uno, el Consejo elaboró un plan estratégico plurianual que abarcaba los ejercicios 2014 a 2017, cuyo objetivo era minar la capacidad de los grupos de delincuencia organizada y de los espe-cialistas implicados en el fraude en el ámbito de los impuestos especiales y en el fraude intracomunitario del operador desaparecido.
106 El plan 2014-2017 mencionaba diez vulnerabilidades potenciales. Además de insistir en el elevado nivel de conocimien-tos especializados y de flexibilidad de los grupos delictivos organizados, señalaba una falta de cooperación sistémica entre las autoridades policiales y las autori-dades tributarias tanto a nivel nacional como de la UE, así como obstáculos lega-les al intercambio de información entre Europol y los Estados miembros represen-tados en Eurofisc.
54 Cámara de los Lores, Comisión sobre la Unión Europea, 12º Informe de la Sesión 2012–2013 «The Fight Against Fraud on the EU’s Finances» (La lucha contra el fraude en las finanzas de la UE).
55 Proyecto de conclusiones del Consejo sobre la creación y aplicación de un ciclo de actuación contra la delincuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional, docu-mento 15358/10 COSI 69 ENFOPOL 298 CRIMORG 185 ENFOCUSTOM 94.
56 Evaluación de la amenaza que representan la delincuencia organizada y las formas graves de delincuencia internacional (SOCTA), 2013.
39Observaciones
107 El plan contenía seis objetivos estratégi-cos. Uno de ellos consiste en el inter-cambio de la información de seguridad disponible en la UE sobre los grupos delictivos organizados que representan las mayores amenazas. Estas acciones se solapan con la información compartida en el marco del AT 1 de Eurofisc sobre las empresas de alto riesgo. Además, en una reunión del SCAC, algunos Estados miembros se opusieron a la utilización plena por las autoridades policiales de la Guía de buenas prácticas para com-batir el fraude del IVA intracomunitario, elaborada por el grupo de proyecto nº 82 de Fiscalis, porque la mayor parte de los capítulos serían pertinentes para las administraciones tributarias, pero no para las autoridades policiales.
108 Para medir la consecución de cada objetivo, se elaboraron algunos planes de acción operativos en el marco de la Plataforma multidisciplinar europea con-tra las amenazas delictivas (EMPACT). Los Estados miembros tenían que financiar actividades de los planes de 2014 con cargo a sus presupuestos nacionales. Los informes de situación sobre los planes de 2014 muestran que dos de once acciones operativas no estaban finaliza-das y se prorrogaron a 2015 por falta de financiación. Esta falta de financiación hace peligrar la consecución de los ob-jetivos de EMPACT y la sostenibilidad de los planes de acción operativos.
109 En 2015, la Comisión asignó siete millo-nes de euros a Europol para financiar acciones operativas en 2015 y 2016. Sin embargo, dado que esta dotación abarca nueve ámbitos prioritarios, queda por ver si asegurará la sostenibilidad finan-ciera de EMPACT en lo que respecta al ámbito prioritario del fraude del opera-dor desaparecido.
Los Estados miembros se oponen a las propuestas de incluir el IVA en el alcance de la Directiva para la protección de los intereses financieros y de Reglamento de la Fiscalía europea
110 En marzo de 2011, en una reunión organizada por Eurojust, expertos de todos los Estados miembros pidieron una cooperación más eficiente entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales a nivel nacional e internacio-nal57, recomendando elaborar normas de jurisdicción exclusiva para el IVA intraco-munitario o confiar la investigación y el enjuiciamiento de estos delitos a una Fiscalía Europea.
111 Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros son contrarios a la propuesta de la Comisión de incluir el IVA en el ám-bito de la Directiva sobre la lucha contra el fraude (la Directiva PIF)58 o en el Regla-mento por el que se crea una Fiscalía Europea. La exclusión del IVA del ámbito de dichas propuestas representaría un gran paso atrás ya que, como reciente-mente recordó el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (asunto C-105/14, Taricco, de 8 de septiembre de 2015), el fraude del IVA está contemplado por el marco jurídico actual, concretamente el Convenio PIF59, al cual debe sustituir la Directiva PIF. Además, no existe una le-gislación secundaria que haya conferido a la OLAF poderes de investigación en el ámbito del IVA.
57 Reunión estratégica sobre el IVA celebrada por Eurojust en marzo de 2011. Docu-mento 11570/11 del Consejo, de 17 de junio de 2011.
58 COM(2012) 363 final, de 11 de julio de 2012, «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal».
59 Convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y sus dos Protocolos (Acto del Consejo de 19 de junio de 1997 y Acto del Consejo de 27 de septiembre de 1996).
40Conclusiones y recomendaciones
112 La fiscalización planteó la pregunta de si la UE estaba afrontando el fraude del IVA intracomunitario con eficacia. La gran mayoría de los Estados miembros, principales beneficiarios de los ingresos por el IVA, han expresado su satisfacción con el modo en que se ha establecido el sistema actual y aprecian los beneficios de la cooperación recíproca. Sin embar-go, han indicado ámbitos del sistema susceptibles de mejora. Además, en la fiscalización se han detectado impor-tantes deficiencias indicativas de una falta de eficacia del sistema, que deben solventarse. En el pasado, la Comisión propuso varias medidas legislativas que permitieran a los Estados miem-bros mejorar el marco de intercambio de información entre sus autoridades tributarias para combatir el fraude del IVA intracomunitario60, pero los Estados miembros todavía no han aceptado to-das, por lo que existe una necesidad de nuevas iniciativas legislativas y de otro tipo, como se sugiere en las siguientes recomendaciones:
Medición de la eficacia del sistema
113 La falta de datos comparables y de indicadores pertinentes para medir el rendimiento de los Estados miembros afecta negativamente la eficacia del sistema de la UE para combatir el fraude del IVA intracomunitario (véanse los apartados 19 a 25).
Recomendación 1
La Comisión debería emprender un esfuerzo coordinado entre los Estados miembros para crear un sistema común de estimación del volumen del fraude del IVA intracomunitario, que les permita evaluar su eficacia desde la perspecti-va de la reducción de la incidencia del fraude del IVA intracomunitario y el aumento de la detección del fraude y de la recaudación del impuesto a raíz de dicha detección. Este sistema podría aprovechar las prácticas ya utilizadas en algunos Estados miembros.
El cotejo de los datos aduaneros con los del IVA es crucial
114 La fiscalización puso de manifiesto que no es posible realizar controles cruzados entre las importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42 y las declaraciones recapitulativas del IVA porque las autoridades aduaneras no envían dichos datos a las autoridades tributarias y porque los operadores no están obligados a notificar por separado las entregas intracomunitarias poste-riores a dichas importaciones en las declaraciones recapitulativas del IVA. Además, no todos los Estados miembros intercambian datos sobre importaciones de riesgo en virtud del régimen adua-nero 42 a través del AT 3 de Eurofisc. (Véanse los apartados 76 y 85).
Recomendación 2
Las autoridades aduaneras de los Estados miembros deberían enviar los datos sobre importaciones en virtud del régimen aduanero 42 a las autoridades tributarias y aplicar otras medidas de nuestro modelo de control de dicho régimen (véase el anexo III).
60 Por ejemplo, la propuesta de la Comisión de 20 de julio de 2004 de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la asistencia mutua administrativa a fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal [propuesta COM (2004) 509, modificada por propuesta COM (2006) 473 final].
41Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
La Comisión debería proponer modifica-ciones legislativas que permitan cotejar los datos de las administraciones adua-neras y tributarias.
Mejora del sistema de alerta rápida de Eurofisc para orientarse más específicamente a los operadores de alto riesgo
115 Los Estados miembros consideran que Eurofisc es un sistema de alerta eficiente, pero se quejan de que el intercambio de información no es fácil para el usuario, y de que los intercambios de datos son lentos y no siempre están bien orien-tados. En la fiscalización llevada a cabo en los Estados miembros seleccionados, también se observó que el tratamiento de datos y el acceso a la información era un proceso dilatado y complicado, basado en hojas de cálculo Excel que se distribuyen a agentes de enlace de los Estados miembros, con el riesgo de que se transmita información incompleta o errónea. La información de retorno a menudo se transmite al país de origen con retrasos importantes (véanse los apartados 48 a 55).
Recomendación 4
La Comisión debería recomendar a los Estados miembros:
a) introducir un análisis de riesgos común que incluya la utilización del análisis de redes sociales para garan-tizar que la información intercambia-da a través de Eurofisc está orienta-da específicamente contra el fraude;
b) mejorar de la rapidez y la frecuencia de los intercambios de información;
c) utilizar un entorno informático para estos intercambios de información que sea fiable y fácil de utilizar;
d) implantar indicadores y objetivos pertinentes para medir el rendi-miento de los distintos ámbitos de trabajo;
e) participar en todos los ámbitos de trabajo de Eurofisc.
Mejora del marco jurídico existente
116 La propuesta de la Comisión sobre responsabilidad solidaria en casos de comercio intracomunitario no ha sido aprobada por el Consejo, lo que reduce el efecto disuasorio de hacer negocios con operadores fraudulentos. La aplica-ción de la Directiva del IVA sobre el plazo de presentación de las declaraciones recapitulativas no es homogénea entre los Estados miembros, lo que aumenta la carga administrativa para los operadores que actúan en más de un Estado miem-bro (véanse los apartados 73 a 75).
Recomendación 5
El Consejo debería aprobar la propuesta de la Comisión sobre responsabilidad solidaria.
42Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 6
La Comisión debería proponer modificar la Directiva del IVA a fin de lograr una mayor armonización de los requisitos para los Estados miembros sobre la declaración recapitulativa del IVA de las entregas intracomunitarias de bienes y servicios.
117 Se ha constatado que tras la introduc-ción de la inversión de sujeto pasivo en uno o más Estados miembros, los defrau-dadores pasan al Estado miembro donde no se aplique dicha inversión. (Véanse los apartados 86 a 89).
Recomendación 7
La Comisión debería instar a los Estados miembros a coordinar mejor sus políticas sobre la inversión de sujeto pasivo, como ya se ha hecho, por ejemplo, en el régi-men de comercio de derechos de emisión.
Mejora de los dispositivos de cooperación administrativa
118 La Comisión ha propuesto varias me-didas legislativas que permitan a los Estados miembros establecer un marco adecuado de intercambio de informa-ción entre sus autoridades tributarias para luchar contra el fraude intracomu-nitario del IVA, pero su utilización por los Estados miembros todavía es insuficien-te y en algunos de ellos debe reforzarse o aplicarse con más coherencia (véanse los apartados 26 a 47 y 56 a 70).
Recomendación 8
En el contexto de su evaluación de las disposiciones de cooperación admi-nistrativa, la Comisión debería realizar vi-sitas de supervisión a Estados miembros seleccionados con arreglo a criterios de riesgo. Dichas visitas tendrían que centrarse en mejorar la puntualidad de las respuestas de los Estados miembros a las solicitudes de información, la fiabi-lidad del VIES, la rapidez de los controles multilaterales y el seguimiento de las constataciones de sus informes anterio-res sobre cooperación administrativa.
Recomendación 9
Los Estados miembros que todavía no lo hayan hecho deberían aplicar un núme-ro de identificación a efectos de IVA en dos niveles (un número de identificación de IVA asignado a los operadores que deseen participar en el comercio intraco-munitario distinto del asignado para la actividad interna) y aplicar los controles previstos en el artículo 22 del Reglamen-to nº 904/2010 ofreciendo asesoramien-to gratuito a los operadores.
Recomendación 10
Los Estados miembros deberían en-viar cartas de notificación oficial a los operadores que participen en cadenas de suministro fraudulentas para facilitar la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE en los Asun-tos Kittel/Mecsek y denegar el derecho a deducción del IVA soportado o el dere-cho a la exención plena de las entregas intracomunitarias, basándose en que el operador sabía o debería haber sabido que sus operaciones estaban conectadas con pérdidas de impuestos fraudulentas.
43Conclusiones y recomendaciones
119 Los Estados miembros necesitan infor-mación de terceros países no miembros de la UE para garantizar el gravamen del IVA sobre los servicios de comercio electrónico y los bienes intangibles B2C suministrados a través de internet. (Véanse los apartados 90 y 92).
Recomendación 11
Para reforzar la cooperación con los países no miembros de la UE y garantizar el gravamen del IVA aplicable a servicios y bienes intangibles de comercio elec-trónico B2C suministrados por estos, los Estados miembros deberían:
a) autorizar a la Comisión a negociar acuerdos de asistencia mutua con los países donde esté establecida la mayoría de los proveedores de servicios de internet y firmar dichos acuerdos;
b) si pertenecen a la OCDE, firmar y aplicar la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal de esta organización para intercambiar con terceros paí-ses información sobre proveedores de servicios digitales.
Mejora de la cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales
120 A menudo, el fraude del IVA intraco-munitario se relaciona con estructuras delictivas organizadas, lo que requiere la adopción de un enfoque común y mul-tidisciplinario más eficaz para combatir el fraude del IVA intracomunitario. Sin embargo, existen diversas autoridades y organismos con competencias solapa-das de lucha contra este fraude que no cooperan plenamente ni intercambian información debido a limitaciones jurídi-cas (véanse los apartados 93 a 102).
Recomendación 12
La Comisión y los Estados miembros deberían suprimir las barreras jurídicas que impiden el intercambio de informa-ción entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales a nivel nacional y de la UE. En particular, habría que facilitar a la OLAF y Europol el acceso a los datos de VIES y Eurofisc, y, por su parte, los Estados miembros deberían beneficiarse de la in-formación facilitada por estos organismos.
44Conclusiones y recomendaciones
121 Uno de los elementos de enfoque mul-tidisciplinario que existen a escala de la UE son los planes de acción operativos, establecidos por los Estados miembros y ratificados por el Consejo en el marco de la iniciativa EMPACT, y que abarcan el período 2014-2017. Sin embargo, la viabi-lidad y la sostenibilidad de estos planes peligra debido a una falta de financia-ción de la UE (véanse los apartados 104 a 109).
Recomendación 13
La Comisión debería velar por la sosteni-bilidad de los planes de acción operati-vos en el marco de la iniciativa EMPACT, aportando suficientes recursos.
122 El fraude del IVA podría quedar impune debido a conflictos negativos de juris-dicción si las propuestas de la Direc-tiva PIF y el Reglamento por el que se crea una Fiscalía Europea no lo incluyen en su ámbito de aplicación (véanse los apartados 110 y 111). El fraude del IVA también puede quedar impune debido a unos períodos de limitación demasiado breves, como subrayó el Tribunal de Jus-ticia en su sentencia de 8 de septiembre de 2015 (asunto C-105/14, Taricco). Según la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, el fraude del IVA afecta a los intere-ses financieros de la UE.
Recomendación 14
El Parlamento Europeo y el Consejo deberían:
a) incluir el IVA en el ámbito de apli-cación de la Directiva propuesta sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (Directiva PIF) y del Reglamento por el que se establece una Fiscalía Europea;
b) asignar a la OLAF competencias claras e instrumentos para investigar el fraude del IVA intracomunitario.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 15 de di-ciembre de 2015.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente
45Anexos
Enfoque de auditoría en la Comisión
Nuestra fiscalización en la Comisión constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo sobre el terreno.
1 Durante la fase preparatoria, realizamos visitas a la DG Fiscalidad y Unión Aduanera y a la OLAF para recabar información. Debatimos la metodología (preguntas, criterios y normas de auditoría) general y de los Estados miembros, y recibimos información de retorno y sugerencias de la Comisión. La DG Fiscalidad y Unión Adua-nera permitió a los auditores acceder a la principal base de datos sobre importaciones: websurveillance 2. Discutimos las principales funciones y desafíos de cada DG en la lucha contra el fraude del IVA y recopilamos la documentación correspondiente.
Examinamos información pertinente sobre el desempeño, como la declaración de actividades de la DG Fiscali-dad y Unión Aduanera que acompaña al anteproyecto de presupuesto de 2013 y el Informe anual de activida-des, junto con el informe sobre el estado de aplicación de la estrategia contra el fraude del IVA y los informes de la Comisión sobre la cooperación administrativa en el ámbito del IVA y sobre la eficacia de la recaudación del IVA.
También visitamos la presidencia de Eurofisc, Europol y Eurojust, donde presentamos la fiscalización, debati-mos sus respectivas funciones, responsabilidades y desafíos en la lucha contra el fraude del IVA, y recogimos documentos e información pertinentes.
Asimismo, visitamos con el mismo fin la OCDE donde discutimos asuntos pertinentes para la fiscalización, como el ratio de ingresos del IVA, la asistencia mutua y los intercambios de información sobre asuntos tributa-rios, el fraude del operador desaparecido, los controles multilaterales, las auditorías conjuntas y la imposición de servicios y bienes intangibles suministrados digitalmente (comercio electrónico). Asimismo, examinamos los informes y las directrices más recientes de la OCDE de interés en relación con el IVA.
Nos reunimos con representantes del Grupo de trabajo sobre el IVA de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la UE, con los que examinamos y debatimos sus actividades recientes y en curso al respecto.
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xo I
46Anexos
2 Durante el trabajo sobre el terreno, presentamos a la Comisión los resultados de la encuesta a los Estados miembros y el cuestionario general dirigido a la Comisión. Este abordaba los últimos acontecimientos y reunía pruebas de las actividades de la Comisión en el ámbito de la cooperación administrativa, el seguimiento de nuestro informe especial sobre el régimen aduanero 42, la inversión de sujeto pasivo, el comercio electrónico y la eficacia de la recaudación del IVA, además de la cooperación entre las autoridades administrativas, judicia-les y policiales en los Estados miembros y organismos europeos. El cuestionario fue dirigido a la DG Presupues-tos, la DG Migración y Asuntos de Interior, la DG Justicia y Consumidores, la OLAF y la DG Fiscalidad y Unión Aduanera.
Para evaluar la eficacia de la cooperación entre las autoridades administrativas, judiciales y policiales, nos diri-gimos al Consejo y examinamos sus principales documentos relativos a EMPACT, los planes de acción operati-vos y el régimen aduanero 42.
Enviamos un segundo cuestionario a la DG Fiscalidad y Unión Aduanera para verificar si la Comisión había seguido debidamente la incorporación por los Estados miembros de las distintas modificaciones a la Directiva del IVA en relación con el fraude.
Debatimos con esta DG la metodología seguida por el contratista de la Comisión para estimar la brecha del IVA en los estudios disponibles y le enviamos un tercer cuestionario para evaluar dicha metodología y plantear preguntas sobre este tema a las autoridades tributarias de Italia, Letonia y el Reino Unido.
En la OLAF recogimos evidencia de auditoría sobre las operaciones aduaneras conjuntas y las investigaciones pertinentes sobre el régimen aduanero 42 y la infravaloración.
En los Estados miembros visitamos a los agentes de enlace de Fiscalis. También examinamos los informes intermedios y finales de la evaluación de Fiscalis 2013, junto con las realizaciones de los grupos de proyecto de Fiscalis relativos a la lucha contra el fraude del IVA y llevamos a cabo verificaciones en los Estados miembros visitados de una muestra de instrumentos administrativos financiados por Fiscalis (véase el anexo II).
Ane
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47Anexos
Enfoque de auditoría en las autoridades aduaneras y tributarias de los Estados miembros
Nuestra fiscalización en los Estados miembros también constó de dos fases, una fase preparatoria y trabajo sobre el terreno.
1 Durante la fase preparatoria, enviamos una encuesta a los agentes de enlace centrales encargados de la coope-ración administrativa de los veintiocho Estados miembros. La encuesta nos permitió conocer las opiniones de los Estados miembros acerca de la eficacia de la cooperación administrativa en la lucha contra el fraude del IVA relativo a operaciones intracomunitarias.
También examinamos los informes anuales de actividades de Eurofisc, las estadísticas sobre cooperación adminis-trativa, las señales de fraude de Eurofisc, mensajes O_MCTL e importaciones en virtud del régimen aduanero 42.
2 Durante el trabajo de auditoría sobre el terreno, visitamos las administraciones tributarias y aduaneras de Alemania, Hungría, Italia, Letonia y el Reino Unido, donde entrevistamos a los agentes de enlace centrales y a otras autoridades responsables del VIES, Eurofisc, Fiscalis y de los controles multilaterales, utilizando un cues-tionario para recabar pruebas en este ámbito.
En cada Estado miembro seleccionamos una muestra de registros de operadores intracomunitarios en el VIES, instrumentos de cooperación administrativa y operaciones intracomunitarias. En cada Estado miembro se seleccionó un total de 110 elementos con arreglo al siguiente planteamiento:
a) A fin de verificar si los datos contenidos en el VIES eran completos, exactos y estaban presentados a su debido tiempo, de conformidad con los artículos 22 y 23 del Reglamento nº 904/2010 del Consejo, selec-cionamos dos muestras:
i) una muestra seleccionada aleatoriamente de mensajes O_MCTL enviados (diez) y recibidos (diez) por el Estado miembro en la primera mitad de 2014;
ii) una muestra seleccionada aleatoriamente de diez expedientes de operadores intracomunitarios registrados por primera vez en el VIES en 2013;
b) Para verificar la eficacia de los intercambios de información previa solicitud y su conformidad con los artícu-los 7 a 12, seleccionamos una muestra aleatoria de solicitudes SCAC enviadas (diez) y recibidas (diez) en 2013.
c) A fin de verificar la eficacia de la cooperación entre los Estados miembros y su cumplimiento de los artícu-los 29 y 30, seleccionamos una muestra basada en criterios de riesgo de cinco controles multilaterales en los que las autoridades tributarias de los Estados miembros tomaron la iniciativa y cinco controles multila-terales en los que participaron las autoridades tributarias de los Estados miembros visitados a petición de otros Estados miembros. La muestra correspondía al ejercicio 2013 y, si no se alcanzaba el tamaño mínimo, a los ejercicios anteriores y posteriores.
d) Para verificar la eficacia del ámbito de trabajo 1 de Eurofisc, seleccionamos una muestra con arreglo a cri-terios de riesgo de diez señales de fraude enviadas y recibidas por cada Estado miembro visitado en 2013.
e) Como seguimiento de nuestra anterior fiscalización del régimen aduanero 42 y para verificar en qué medida cooperan las autoridades aduaneras y tributarias entre sí y con las de otros Estados miembros, por ejemplo, utilizando en caso necesario el ámbito de trabajo 3 de Eurofisc, y verificar la integridad de los da-tos del VIES, seleccionamos una muestra basada en criterios de riesgo de treinta importaciones efectuadas en virtud del régimen aduanero 42.
Por último, examinamos los informes disponibles de auditorías de Eurofisc realizadas por las Entidades Fiscali-zadoras Superiores de Alemania, Hungría y Austria.
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48Anexos
Modelo de control del TCE para el régimen aduanero 42
Este modelo de control fue adoptado por el Tribunal en su Informe Especial nº 13/2011.
1 Indicación obligatoria en la casilla 44 del DUA de un número de identificación a efectos de IVA válido tanto del importador (o de su representante fiscal) como del adquirente o el propio importador en el caso de transferen-cias en el Estado miembro de destino. Verificación en VIES de la validez de estos números de identificación de IVA antes del despacho a libre práctica de las mercancías. De no ser así, el IVA se gravará a la importación.
2 Referencia a las pruebas del transporte previsto al Estado miembro de destino; por ejemplo, el número de documento de transporte y el código del país de destino figuran respectivamente en las casillas 44 y 17 a) del DUA. En caso contrario, debería corregirse la declaración en aduana.
3 Las autoridades aduaneras verificarán a posteriori, mediante técnicas adecuadas de gestión de riesgos, que el transporte al Estado miembro de destino indicado en la casilla 17 a) del DUA tuvo lugar efectivamente poco después de la importación, que las mercancías entregadas al Estado miembro de destino coinciden con las mercancías importadas, que el importador y el proveedor de las mercancías son la misma persona, y que la valoración en aduana y la base imponible del IVA son correctas. Si estos requisitos no se cumplen, el IVA se recaudará a posteriori. Cuando la base imponible esté subestimada, las autoridades tributarias solicitarán al operador, en su caso, que corrija el valor de las entregas o transferencias intracomunitarias de mercancías correspondientes en la declaración recapitulativa.
4 Intercambio automático de información entre las autoridades aduaneras y fiscales del Estado miembro de importación con respecto a estas importaciones.
5 La Administración tributaria del Estado miembro de importación notificará cuanto antes las importaciones de riesgo al Estado miembro de destino a través del ámbito de trabajo 3 de Eurofisc.
6 La Administración tributaria comparará la información recibida de las autoridades aduaneras con la declara-ción recapitulativa del IVA presentada por el importador (o su representante fiscal) para garantizar su exacti-tud e integridad. Si los importes declarados son inferiores a la base imponible del IVA de las importaciones, el sistema de gestión de riesgos fiscales decidirá si es preciso profundizar la investigación teniendo en cuenta los factores de riesgo presentes en el caso.
7 Cuando no se presente la declaración recapitulativa o la información no sea exacta y completa, se informará a la Administración tributaria del Estado miembro de destino conforme a las disposiciones de cooperación administrativa.
8 La Administración tributaria del Estado miembro de destino comparará la información recibida de otros Estados miembros con las declaraciones de IVA presentadas por el adquirente o el importador en el caso de transferencias.
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V b)La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión ha adoptado legislación que garantiza que la información citada en el artículo 143, apartado 2, de la Directiva 2006/112/CE esté disponible en la declara-ción aduanera1. La Comisión considera que los Estados miembros disponen de información suficiente y que sus autoridades competentes gozan de acceso a estos datos al objeto de llevar a cabo controles cruzados eficaces de datos aduaneros y relativos al IVA.
En cuanto al intercambio de información transfronte-rizo, hay marcos jurídicos claros para las autoridades fiscales y aduaneras competentes. En el marco de la red Eurofisc, se gestiona un nivel adicional de intercambio de información entre autoridades aduaneras y fiscales en el contexto del procedimiento aduanero 42.
Los Estados miembros son responsables de garantizar la ejecución de la legislación de la Unión y de recaudar los impuestos legalmente adeudados. Por lo tanto, la Comisión no reconoce la necesidad de legislación adicional.
V c)La Comisión acepta la recomendación. Ya participa en las reuniones de los distintos trabajos de de Eurofisc y seguirá alentando a los Estados miembros a que mejoren el funcionamiento de la red y potencien su eficacia.
V d)La Comisión no acepta esta recomendación.
Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 7.
1 Véase el Reglamento de Ejecución (UE) nº 756/2012 de la Comisión, de 20 de agosto de 2012, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el código aduanero comunitario (DO L 223 de 21 de agosto de 2012, p. 8).
Resumen
IV a)Véase la respuesta de la Comisión al apartado V, letra b).
La Comisión considera que los regímenes detallados referidos a los controles de la aplicación de la legisla-ción de la UE pertinente son responsabilidad de los Estados miembros. La Comisión ha llamado la atención de los Estados miembros, de un modo general, sobre la importancia de unos controles eficaces de la recauda-ción del IVA.
V a)La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión señala que se dispone de muy poca infor-mación en los Estados miembros sobre la magnitud del fraude del IVA intracomunitario. Hay muy pocos países que estimen la magnitud del fraude intracomunitario, e incluso en tales países no se publica la metodología empleada y las propias estimaciones son, en su mayo-ría, confidenciales.
La Comisión ha emprendido medidas específicas para mejorar las estimaciones:
— Los servicios de la Comisión (Eurostat y DG Fis-calidad y Unión Aduanera) están elaborando un Memorando de Acuerdo para definir mejor los ámbitos de cooperación futura, con el objetivo de estudiar datos y métodos de estimación de des-fases fiscales y otros indicadores de evasión fiscal y déficit tributario.
— El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se creó en el marco del programa Fiscalis 2020 con el fin de poner en común e intercambiar información sobre las metodologías de estimación del déficit tributario. Por lo tanto, se tienen en cuenta los aspectos relativos a la estimación del fraude fiscal.
Respuestas de la Comisión
Respuestas de la Comisión 50
23La Comisión solicita anualmente datos sobre los bene-ficios y resultados de la cooperación administrativa con el modelo estadístico.
25Como se ha indicado anteriormente, la Comisión ha emprendido medidas específicas para mejorar las estimaciones:
— Los servicios de la Comisión (Eurostat y DG Fisca-lidad y Unión Aduanera) están elaborando un Me-morando de Acuerdo para definir mejor los ámbitos de cooperación futura, con el objetivo de estudiar datos y métodos de estimación de desfases fiscales y otros indicadores de evasión y fraude fiscales.
— El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se creó en el marco del programa Fiscalis 2020 con el fin de poner en común e intercambiar información sobre las metodologías de estimación del déficit tributario. Este grupo de proyecto también tiene en cuenta los aspectos relativos a la estimación del fraude fiscal.
30La Comisión cree que ha de hallarse un equilibrio entre la puntualidad de las respuestas y su calidad. No obs-tante, ya ha elevado esta cuestión a los Estados miem-bros e invitado a aquellos que presentan los historiales de respuestas tardías más destacados a que mejoren la situación.
43La Comisión no tiene acceso a los datos operativos que los Estados miembros ponen a disposición de las autoridades competentes de otros Estados miembros a través del sistema VIES, lo que limita sus posibilidades de supervisar la mejora de tales medidas.
59La Comisión está considerando la oportunidad de realizar visitas específicas a los Estados miembros para evaluar la aplicación nacional de los regímenes de coo-peración administrativa de la UE, con vistas a la elabora-ción de futuros informes.
V e)La Comisión acepta la recomendación. La institución ha analizado ya estas cuestiones en los informes de evaluación presentados en diversos foros, en los que ha alentado de manera continua e incluso instado a los Estados miembros a que mejoren la puntualidad de las respuestas y la fiabilidad de los datos VIES. En los siguientes informes, la Comisión se propone dar segui-miento a sus recomendaciones y a las recomendaciones derivadas de los grupos de proyecto del programa Fiscalis.
V f)La Comisión acepta la recomendación en la medida en que esta se refiera a sus servicios.
Véase la respuesta de la Comisión a la recomen dación 12.
Observaciones
19Por iniciativa de la Comisión, se creó el Grupo de pro-yecto sobre déficit tributario en el marco del programa Fiscalis 2020 con el fin de poner en común e intercam-biar información sobre las metodologías de estimación del déficit tributario. Este grupo de proyecto también tiene en cuenta los aspectos relativos a la estimación del fraude fiscal.
20Se dispone de muy poca información en los Estados miembros sobre la magnitud del fraude del IVA intra-comunitario. Los pocos países que estiman la magnitud del fraude intracomunitario no suelen hacerla pública y la metodología empleada es, en la mayoría de los casos, confidencial.
22La metodología empleada en los estudios se basa en un planteamiento descendente, ya que la Comisión no tiene acceso a todos los datos que pueda utilizarse para elaborar estimaciones a partir del método ascendente. El inconveniente del método descendente es que los resultados no pueden desglosarse por sectores indus-triales u otros criterios (por ejemplo, el fraude).
Respuestas de la Comisión 51
83La Comisión subraya que, aunque la infravaloración ocasiona graves problemas referidos a la recaudación de derechos arancelarios, la pérdida del IVA vinculada a dicha infravaloración en el momento de la importa-ción de los productos solo es definitiva si el importador no tiene pleno derecho para deducir el IVA soportado. En otros casos, el IVA es intermedio y se calcula a partir del precio de venta posterior; es decir, el valor aduanero original en la importación no es ya pertinente a los efectos de la determinación del importe del IVA adeu-dado. La Comisión reconoce que ciertos productos (por ejemplo, prendas de vestir y calzado) pueden desviarse al mercado negro del Estado miembro importador.
85La Comisión ha llamado la atención de los Estados miembros, de modo general, sobre la importancia de una aplicación eficaz de la legislación de la unión con vistas a la recaudación del IVA. Se dará el seguimiento adecuado a los posibles casos de incumplimiento.
90La Comisión está firmemente convencida de que un sistema simplificado para el registro y el pago del impuesto, como el régimen de miniventanilla única, es fundamental para asegurar la tributación de los provee-dores no residentes. Tal sistema entraña que los contro-les del cumplimiento puedan centrarse inicialmente en las empresas que no están registradas (bien a través de la miniventanilla única o bien en relación con las que están registradas directamente en el país de destino).
Con respecto a las modificaciones de 2015, los resulta-dos preliminares indican que el régimen de miniven-tanilla única, aplicable desde el 1 de enero de 2015, podría generar 3 000 millones de euros en 2015, lo que representa una facturación de 18 000 millones. En actualidad, más de 11 000 empresas están registradas en el sistema de miniventanilla única (podría haber otras 100 000 pequeñas empresas amparadas por la disposición con arreglo a la que los mercados electró-nicos, como el de distribución de aplicaciones, música o vídeos en línea, tributen el IVA en representación del desarrollador o el artista).
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 65 y 66La Comisión cree que el nuevo marco de medidas adoptado en abril de 2014, con la nueva versión del programa Fiscalis 2020, debe facilitar la supervisión del programa y de sus actividades. Como tales, los datos recopilados durante el desarrollo del programa deben constituir una base mejorada para la evaluación y el análisis de la eficacia del programa.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 78 y 79La Comisión considera que los regímenes detallados referidos a los controles de la aplicación de la legisla-ción de la UE pertinente son responsabilidad de los Estados miembros. Ello comprende la organización de la cooperación entre las autoridades aduaneras y fisca-les nacionales. La Comisión llamará la atención de los Estados miembros sobre la importancia de que la infor-mación facilitada por los declarantes en el recuadro 44 de la declaración aduanera sea completa y correcta.
81Los controles aduaneros se basan en un análisis de riesgos2. La Comisión llamará la atención de los Estados miembros sobre la importancia de los controles relati-vos a la información facilitada por los declarantes en la declaración aduanera.
2 Artículo 13, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario.
Respuestas de la Comisión 52
108El problema se resolvió en gran medida con la celebra-ción, en diciembre de 2014, de un acuerdo de dele-gación entre la Comisión y Europol a través del cual se asignaban los importes que precisa actualmente la iniciativa EMPACT en relación con los planes de acción operativos (PAO) de 2015 y 2016. Pasado 2016, la finan-ciación de los PAO pasará a formar parte de los cometi-dos encomendados a Europol y financiados con cargo a su presupuesto ordinario (si se ha adoptado el nuevo Reglamento). Sigue en curso la modificación de los estados financieros legales, que incluyen este aspecto.
109Habida cuenta del elevado índice de absorción en 2015, la Comisión está considerando ampliar el importe de 7 millones de euros con 2 millones de euros adiciona-les. Después de 2016, la financiación de los PAO pasará a formar parte de los cometidos encomendados a Euro-pol y financiados con cargo a su presupuesto ordinario (si se ha adoptado el nuevo Reglamento). Sigue en curso la modificación de los estados financieros legales, que incluyen este aspecto.
Conclusiones y recomendaciones
112La Comisión está debatiendo continuamente con los Estados miembros posibles nuevas iniciativas para reforzar la eficacia de la cooperación administrativa y luchar contra el fraude del IVA. Apoya iniciativas emprendidas por los Estados miembros para potenciar la eficacia de la red Eurofisc. La Comisión está nego-ciando un acuerdo con Noruega con arreglo al cual se fomentará la mejora de una cooperación más específica y que podrían seguir, en el futuro, otros países con rela-ciones comerciales importantes con la UE.
Recomendación 1La Comisión acepta la recomendación. La Comisión señala que se dispone de muy poca información en los Estados miembros sobre la magnitud del fraude del IVA intracomunitario. Hay muy pocos países que calculen la magnitud del fraude intracomunitario e incluso en tales países no se publica la metodología empleada y las pro-pias estimaciones son, en su mayoría, confidenciales.
92Antes de la entrada en vigor de las modificaciones de 2015, la Comisión emprendió una intensiva campaña de comunicación. Se ha estimado que los ingresos proce-dentes de terceros países se habrán triplicado, al menos, con respecto a los años anteriores (por ejemplo, Alema-nia declaró que había recibido 24,2 millones de euros durante el primer trimestre de 2015 correspondientes a proveedores de fuera de la Unión). No obstante, la Comisión reconoce las dificultades que entraña el cum-plimiento y ha creado por ello un grupo de proyecto del programa Fiscalis (FGP38) que está finalizando la redac-ción de un informe con recomendaciones para la mejora del control en el campo del comercio electrónico.
95La Comisión recuerda que ha propuesto crear una Fiscalía Europea a la que se encomendaría la tarea de investigar y perseguir el fraude que afecte al presu-puesto de la UE. La propuesta de Reglamento relativo a la creación de la Fiscalía Europea se está debatiendo en el Consejo de la UE.
99Véase la respuesta de la Comisión a la recomendación 78.
101La Comisión apoya el acceso de Europol y la OLAF a los datos de VIES y Eurofisc, y lo considera una herramienta vital para que las dos instituciones puedan desempe-ñar mejor su tarea de apoyo a las investigaciones de los Estados miembros y, en el caso de la OLAF, para llevar a cabo investigaciones sobre el fraude del IVA intracomunitario.
El Plan Estratégico Plurianual relacionado con las prio-ridades de la UE en materia de delincuencia, «Fraude carrusel y referido a los impuestos especiales», señala la falta de una cooperación sistemática entre las autoridades policiales y las fiscales en el ámbito nacional y de la UE como una posible vulnerabilidad frente al fraude carrusel.
103En cuanto a la OLAF, el problema estriba en mayor medida en la falta de un fundamento jurídico claro y de herramientas que en la ausencia de coordinación con otros órganos de la UE.
Respuestas de la Comisión 53
No obstante, la Comisión reconsiderará la cuestión de los controles cruzados entre declaraciones aduaneras y estados recapitulativos a la luz de las recomendacio-nes que formulen el Grupo de proyecto del programa Fiscalis 2020.
Recomendación 4 a)La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión concluyó en su informe que, en el marco de Eurofisc, un análisis de riesgos común y un meca-nismo de retroalimentación eficaz constituirían una respuesta adecuada a la necesidad de disponer de una información más específica y hacer un mejor uso de la información de la que ya se dispone en la red. Permi-tirían a la red reforzar su función de respuesta rápida de las administraciones fiscales frente a fraudes del IVA transfronterizos.
Recomendación 4 b)La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 c)La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 d)La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4 e)La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 5La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son los Estados miembros.
Recomendación 6La Comisión no acepta esta recomendación.
Como se indica en el programa de trabajo de la Comi-sión relativo a 2016, en dicho año se adoptará un Plan de Acción sobre el IVA cuyo objetivo consistirá en ofre-cer un régimen del IVA eficaz y a prueba de fraudes.
Ello incluirá una revisión de las obligaciones de notifica-ción, como ha sucedido en el caso del comercio dentro de la UE.
Sin embargo, los servicios de la Comisión (Eurostat y DG Fiscalidad y Unión Aduanera) están elaborando un Memorando de Acuerdo para definir mejor los ámbitos de cooperación futura con el objetivo de estudiar datos y métodos de estimación de desfases fiscales y otros indicadores de evasión fiscal y déficit tributario.
El Grupo de proyecto sobre déficit tributario se creó en el marco del programa Fiscalis 2020 con el fin de poner en común e intercambiar información sobre las metodologías de estimación del déficit tributario. En el mismo se tienen en cuenta los aspectos relativos a la estimación del fraude fiscal.
Recomendación 2La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son los Estados miembros.
Recomendación 3La Comisión no acepta esta recomendación. La Comi-sión ha adoptado legislación que garantiza que la información citada en el artículo 143, apartado 2, de la Directi va 2006/112/CE esté disponible en la declara-ción aduanera3. La Comisión considera que los Estados miembros disponen de información suficiente y que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen acceso a estos datos al objeto de llevar a cabo controles cruzados eficaces de datos aduaneros y relati-vos al IVA. Sin embargo, para ser eficaces, estos controles cruzados tienen que combinarse con controles cruzados en el marco del sistema VIES.
En cuanto al intercambio de información transfronterizo, hay marcos jurídicos claros para las autoridades fiscales y aduaneras competentes. En el marco de la red Euro-fisc, se gestiona un nivel adicional de intercambio de información entre autoridades aduaneras y fiscales en el contexto del procedimiento aduanero 42.
Los Estados miembros son responsables de garantizar la ejecución de la legislación de la Unión y de recaudar los impuestos legalmente adeudados. La Comisión ha llamado la atención de los Estados miembros, de modo general, sobre la importancia de unos controles efica-ces de la recaudación del IVA.
3 Véase el Reglamento de Ejecución (UE) nº 756/2012 de la Comisión, de 20 de agosto de 2012, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el código aduanero comunitario (DO L 223 de 21 de agosto de 2012, p. 8).
Respuestas de la Comisión 54
Recomendación 12La Comisión acepta la recomendación en la medida en que esta se refiere a sus servicios. Señala asimismo que los Estados miembros también son destinatarios de la recomendación y que esta entraña la responsabilidad mutua de la autoridad legislativa.
La Comisión se ha comprometido a dar continuidad a sus esfuerzos encaminados a eliminar las trabas que siguen obstaculizando el intercambio de información entre las autoridades de ámbito nacional y las de la UE.
121Véase la respuesta de la Comisión al apartado 109.
Recomendación 13La Comisión acepta esta recomendación y ya la está aplicando. A finales de 2014 se firmó un acuerdo de delegación entre la Comisión y Europol a través del cual se asignaban los importes que precisa actualmente la iniciativa EMPACT en relación con los planes de acción operativos de 2015 y 2016. Después de 2016, la financia-ción de los PAO pasará a formar parte de los cometidos encomendados a Europol y financiados con cargo a su presupuesto ordinario (en tanto se adopte el nuevo Reglamento). Sigue en curso la modificación de los estados financieros legales, que incluyen este aspecto.
Recomendación 14La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son el Parlamento Europeo y el Consejo.
La Comisión no tiene previsto proponer una modifica-ción de la Directiva del IVA al respecto hasta que no se conozcan los resultados del este ejercicio.
Recomendación 7La Comisión no acepta esta recomendación.
La aplicación del procedimiento de inversión impositiva como medida antifraude es optativa, ya que aquel se orienta principalmente a problemas de fraude específi-cos de ámbito nacional.
No obstante, la Comisión es consciente de que la apli-cación sectorial crea problemas y tiene previsto debatir la cuestión de la inversión impositiva en el contexto del Plan de Acción sobre el IVA que se adoptará en 2016.
Recomendación 8La Comisión acepta la recomendación. La Comisión está considerando la oportunidad de realizar visitas especí-ficas a los Estados miembros para evaluar la aplicación nacional de los regímenes de cooperación adminis-trativa de la UE, con vistas a la elaboración de futuros informes.
Recomendación 9La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son los Estados miembros.
Recomendación 10La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son los Estados miembros.
Recomendación 11La Comisión señala que los destinatarios de esta reco-mendación son los Estados miembros.
Recomendación 11 b)La Comisión cree que dicho intercambio de información podría efectuarse y garantizarse mejor en el marco de un planteamiento de la UE y de la celebración de acuer-dos bilaterales entre la UE y terceros países, tal como se está probando a hacer con Noruega.
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TRIBUNALDE CUENTASEUROPEO
Cada año la Unión Europea pierde miles de millones de euros de sus ingresos por IVA a causa de las actividades de la delincuencia organizada. Dado que las exportaciones de bienes y servicios de un Estado miembro de la UE a otro están exentas del IVA, los delincuentes pueden evadir este impuesto de manera fraudulenta en el Estado miembro de destino, lo que da lugar a pérdidas de ingresos para los Estados afectados y para la UE. Este informe examina cómo está haciendo frente la UE al fraude del IVA intracomunitario. Hemos observado insuficiencias que indican que el actual sistema no es suficientemente eficaz y que deben resolverse. Es el momento de ser firmes y actuar con mayor determinación.