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國有放租林地發展混農林業之研究

-以臺大實驗林契約林地為例

研 究 生：薛 心 淳

指導教授：顏 愛 靜

中 華 民 國 101 年 3 月

碩 士 論 文 國立政治大學地政學系

私立中國地政研究所

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謝誌

一晃眼就到寫謝誌的這天，外頭天氣很溫暖，有春天乍到的氣息，就像完成

這本論文的心情。當然，研究所一路走來，也不全然是這麼平順，曾經面臨各種

艱鉅挑戰，總是讓我攻其不備，但是，有好多不平凡的人，讓平凡的我最終能完

成這趟旅程，那些說不出的感動與感謝，害羞又嘴硬的我，大概也只能用這篇謝

誌簡短地表達了。

首先，永遠的愛靜師，所謂一日為師終生為母，感謝老師願意收我為徒，並

在論文上給予各種層面的指導，包括修正各種千奇百怪、天馬行空的想法與神龍

見首不見尾的寫作缺點，讓這篇論文能更加精進，甚至最能夠上得了口試殿堂，

到現在還是覺得不可思議。而在生活上，老師就像我在台北的媽媽，不斷鼓勵我

不要放棄完成學業的決心，給了我莫大動力!也感謝曾經給予寶貴意見的口試委

員徐世榮老師、李承嘉老師和顏添明老師，以及法制組的陳立夫老師、楊松齡老

師、張鈺光老師，我永遠以身為法制組的一份子為榮。另外，林務局張瓈云科長

和臺大實驗林管理處趙淑芬小姐資料提供上之重要協助，由衷感謝。

接下來要感謝曾經共同打拚兩年半的夥伴螢螢，不斷被我出氣的蕭蕭，始終

不離不棄的阿如，相見恨晚的 LaLa，帶我進顏家的阿豪，以及陪伴我前半段的

阿毛、珍珍、甲哥、泡泡、李老人，陪伴我下半段的猴猴、子奇、小潮、國正、

大白、GG等；還有尊敬的欣芳馬迷、香香學姐、麗娜學姐、美珍學姐、亭伊學

姐、雅怡學姐、稚堤學長、胤安學長，以及可愛的學妹們佳萱、資資。另外，還

有系辦照顧我很多的立菁學姐、人很 NICE的思源學長、刀子口豆腐心的小公雞

學長、設備達人大頭學長。其他研究室的夥伴們，以及曾經幫助過我的你們，在

這說聲謝啦!

另外，感謝哥哥東峻，當你的妹妹真的很幸福也很幸運，也感謝表妹弈汝、

堂妹心宜的鼓舞相伴，以及已經前往西方的爺爺和奶奶，我愛你們!感謝當年一

起奮鬥，幫我打氣的小紀、杯替、荒荒、小綠、恩恩，未來也要一起加油；感謝

湘瑜姐姐，讓我能夠重拾信心；以及，從高中到現在的摯友陳冰砰，謝謝你一直

都在那裡。最重要的，是這一路都很包容我、疼惜我的小白，謝謝你的愛心、貼

心與耐心，讓我能夠走到這裡。

最後，謹將這本論文獻給我最敬愛的爸媽，感謝爸爸領我進入地政領域，讓

我有個可以追隨的對象，感謝媽媽永遠知道我的胃口，回家總是可以吃到夢寐以

求的菜餚，你們無私的愛與奉獻，成就了心淳完成研究所的願望，也讓我在最脆

弱、無助的時候，給了我希望與力量，讓我知道家是永遠堅固不催的堡壘!

接下來換我來成就你們的夢想!

寫於山櫻花盛開之際，充滿歡笑的研究室

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摘要

租地造林乃緣於日本領台期間林木過度採伐，台灣光復後政府財力及物力不

足，林務管理欠周，林地遭濫墾、占用隨處可見，故期能透過引進民間人力、物

力以及財力，加速完成造林工作。1990 年代，政府為防止天然林的快速消逝對

國土保育及環境造成負面影響，而全面禁止砍伐天然林，加上我國加入WTO後，

開放進口大陸廉價木材，致國產木材逐漸失去競爭力，林農經營林業入不敷出，

而拓展種植果樹之面積，改種高經濟價值作物，如茶葉、咖啡、葡萄、柳丁及檳

榔等。然而，在林地上同時存有林業與農業使用，並不能直接類比為永續的「混

農林業」經營模式，其特殊條件值得進一步探討。

起源自游耕活動的混農林業具有多功能性且符合土地倫理的概念，包括社

會經濟上增加林農收入外，亦可分散經營風險，提升地方生活水準與競爭力，並

可使當地文化習俗得以傳承；而在生態環境方面，樹木可供應作物生長所需氮素，

增加養分獲取與留存，並可增加碳吸存力，以及維持生物多樣性等，因而在國際

間頗受推崇，然在我國則面臨政策以及法規的考驗。

本研究修正 Walck & Strong 所提出的土地倫理分析架構為永續性混農林業

影響模式，並以臺大實驗林契約林地為案例，透過文獻評析、參與觀察、問卷調

查以及深度訪談，目的為探求國有放租林地發展混農林業之正當性，以及研擬混

農林業之發展對策，獲得以下結論：1.過去混農林業政策多採有條件限制施作；

2.林地管理政策與法規範難以戢止林農違規使用行為；3.放租林地改作永續混農

林業具有正當性。而本研究之建議包括：1.調整政府租地造林管理制度；2.有條

件允許混農林業；3.重視林農土地倫理價值觀；4.以永續農業維持林地健康。

關鍵字：租地造林、混農林業、土地倫理、永續農業

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Abstract

The government owned forest in Taiwan were overexploited during the Japanese

Colonial Period and the poor forestry management after Second War World resulted in

deforestation for illegal cultivation, occupying. In order to remedy the negative effects,

government speeds up afforestation on national forestlands, and rent them to local

tenant. Since 1990s, logging natural forest was prohibited and the cheap timber was

imported from Mainland China after 2002 while Taiwan joined WTO, the forest

tenants deforested part of the leased forestland and grew fruits, tea, coffee, etc., to

fight against low price of forestry products to gain more income. However, growing

crops on forestry land is no analogy to agroforestry, some specific conditions have to

be investigated.

Agroforestry is multifunctional and manipulated based on land ethics. On

economic and social aspects, it is not only increase local tenants income, but also

disperse the risks of operation, improve local living standard and forestry

competitiveness and inherit local culture and customs to the next generation. On

ecological aspect, trees provide nitrogen and nutrient, raise carbon sequestration, and

sustain biological diversity. Hence, it is highly valued in other countries, but is taken

as illegal activity in Taiwan.

This study revises the framework of land ethics, power relationships and land use,

land health raised by Walck & Strong for sustainable agroforestry analysis, and take

the Experimental Forest of National Taiwan University as a case study. Through

methods of literature review, participation observations, questionnaire survey,

in-depth interviews, the research findings are as follows: 1) the cultivation of

agroforestry was confined conditionally; 2) the current forestry policy and laws

cannot prevent tenants from illegal land uses; 3) agroforestry in leased forestland is

legitimate if it is operated sustainably. Hence, the policy implications are: 1) adjusting

the management institution of leased forestland; 2) conditionally permitting

agroforestry; 3) respecting tenants’ value of land ethics; 4) maintaining forestland

health by sustainable agroforestry.

Keyword：leased forestland, agroforestry, land ethic, sustainable agroforestry

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目錄

I

目錄

第一章 緒論 ........................................................................................ 1-1

第一節 研究動機與目的 .......................................... 1-1

第二節 研究範圍與名詞定義 ...................................... 1-6

第三節 研究方法與流程 .......................................... 1-8

第二章 文獻回顧與理論基礎 ............................................................ 2-1

第一節 租地造林政策與發展歷程 .................................. 2-1

第二節 永續性混農林業之研究途徑 ................................ 2-7

第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析 ............ 3-1

第一節 我國混農林業之實施與相關政策規範之演變 .................. 3-3

第二節 國有放租林地作農業使用法規範之研析 ..................... 3-35

第三節 小結 ................................................... 3-45

第四章 個案概況與研究調查 ............................................................ 4-1

第一節 研究個案概況與契約林地之背景 ............................ 4-1

第二節 專家學者問卷設計與結果 ................................. 4-22

第三節 深度訪談 ............................................... 4-35

第四節 綜合分析 ............................................... 4-44

第五章 國有放租林地發展混農林業之對策 .................................... 5-1

第一節 以土地倫理為本的新制度 .................................. 5-1

第二節 建立混農林業施行之基本模式 .............................. 5-6

第六章 結論與建議 ............................................................................ 6-1

第一節 結論 .................................................... 6-1

第二節 建議 .................................................... 6-3

參考文獻............................................................................................... 參-1

附錄 ....................................................................................................... 附-1

附錄一 專家學者調查問卷 ....................................... 附-1

附錄二 國有林地出租造林契約書範例 ............................. 附-5

附錄三 保管竹林許可證範例 ..................................... 附-8

附錄四 保育竹林契約書範例 .................................... 附-10

附錄五 合作造林契約書範例 .................................... 附-16

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目錄

II

圖目錄

【圖 2-1】永續性的混農林業系統示意圖 ............................................2-13

【圖 2-2】達成林業永續發展的條件 ....................................................2-20

【圖 2-3】土地倫理及權力關係對土地健康的影響模式 ....................2-22

【圖 2-4】永續性混農林業影響模式Ⅰ ................................................2-25

【圖 3-1】赤楊為原住民傳統農林混作之輪作植物 ..............................3-4

【圖 3-2】南澳香菇種植情形，目前金洋部落主要經濟作物 ..............3-5

【圖 3-3】為避免遮蔭茶樹，間作於茶園的林木受到重度修枝 ........ 3-11

【圖 3-4】林取代農 ................................................................................ 3-11

【圖 3-5】國有林出租造林地補償收回標準作業流程圖 ....................3-18

【圖 3-6】國有林地出租造林地違規使用處理程序 ............................3-44

【圖 4-1】臺大實驗林轄區圖 ..................................................................4-2

【圖 4-2】臺大實驗林管理處組織系統圖 ..............................................4-3

【圖 4-3】研究個案相對位置圖 ............................................................4-14

【圖 4-4】無患子與茶樹間植 ................................................................4-16

【圖 4-5】林地周圍間隔栽種肖楠 ........................................................4-16

【圖 4-6】林地 a2 申請獎勵造林，種植櫸木 ......................................4-16

【圖 4-7】位處中海拔山區 ....................................................................4-17

【圖 4-8】依林地坡面種有茶樹，旁為已開花之竹林 ........................4-17

【圖 4-9】試驗種植香蕉等 ....................................................................4-17

【圖 4-10】以檳榔樹為界 ......................................................................4-17

【圖 4-11】大面積種植雞蛋丁 ..............................................................4-17

【圖 4-12】目前無人為使用情形 ..........................................................4-18

【圖 4-13】雜木 ......................................................................................4-18

【圖 4-14】中間種有梅樹 ......................................................................4-18

【圖 4-15】臍橙 ......................................................................................4-18

【圖 4-16】f 為中間突起處 ....................................................................4-19

【圖 4-17】鄰地皆為農業使用 ..............................................................4-19

【圖 4-18】檳榔樹 ..................................................................................4-19

【圖 4-19】部分已坍塌為河岸 ..............................................................4-19

【圖 4-20】檳榔樹旁低矮者為茶樹 ......................................................4-20

【圖 4-21】G 三子所經營之林地 ..........................................................4-20

【圖 4-22】愛玉子攀爬烏心石上 ..........................................................4-20

【圖 4-23】楓樹與愛玉子 ......................................................................4-20

【圖 4-24】影響臺大實驗林承租林農經營表現之因子關係圖 ..........4-21

【圖 4-25】專家學者問卷內容次序圖 ..................................................4-23

【圖 4-26】混農林業認知調查問卷統計結果（法規政策） ..............4-29

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目錄

III

【圖 4-27】混農林業認知調查問卷統計結果（經濟面） ..................4-30

【圖 4-28】混農林業認知調查問卷統計結果（環境面） ..................4-30

【圖 4-29】混農林業認知調查問卷統計結果（社會面） ..................4-32

【圖 4-30】混農林業認知調查問卷統計結果（土地健康） ..............4-32

【圖 4-31】混農林業認知調查問卷統計結果（可行性） ..................4-33

【圖 4-32】混農林業認知調查問卷統計結果（理由） ......................4-33

【圖 4-33】永續性混農林業影響模式Ⅱ ..............................................4-44

【圖 5-1】常見的混農林業配置模式示意圖 ..........................................5-7

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目錄

IV

表目錄

【表 1-1】臺大實驗林契約林地農業使用面積統計 ..............................1-7

【表 2-1】國有林租地造林之種類 ..........................................................2-2

【表 2-2】林業政策與租地造林政策對照表 ..........................................2-3

【表 2-3】租地造林放承租目的比較表 ..................................................2-4

【表 2-4】ICRAF 整合之混農林業作業系統表 .....................................2-9

【表 3-1】光復初期台灣北部混農林業之實施狀況 ..............................3-7

【表 3-2】光復初期台灣中部混農林業之實施狀況 ..............................3-8

【表 3-3】光復初期台灣南部混農林業之實施狀況 ..............................3-8

【表 3-4】混農林業試驗區現況調查結果 ............................................3-12

【表 3-5】山坡地超限利用處理計畫重點彙整 ....................................3-13

【表 3-6】國有林地墾地補辦清理要點重點彙整 ................................3-13

【表 3-7】近年台灣混農林業之實施狀況 ............................................3-14

【表 3-8】1996 年至 2004 年公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式 .3-22

【表 3-9】2008 年至目前公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式 .......3-23

【表 3-10】2010 年相關造林計畫面積統計 .........................................3-24

【表 3-11】山坡地與平地造林比較表 ..................................................3-26

【表 3-12】國有林事業區租地造林統計表 ..........................................3-31

【表 3-13】歷年各地區租地造林違規使用問題 ..................................3-33

【表 3-14】各種林地經營管理法規一覽表 ..........................................3-35

【表 3-15】我國混農林業的政策歷程 ..................................................3-46

【表 4-1】臺大實驗林各營林區已登記之林地面積 ..............................4-2

【表 4-2】臺大實驗林土地利用類型說明 ..............................................4-4

【表 4-3】1945-1949 年（民國 34-38 年）台灣演習林交接歷程表 .....4-6

【表 4-4】緣故關係地的類別與定義 ......................................................4-8

【表 4-5】要存置林野及不要存置林野區分標準 ..................................4-9

【表 4-6】保管竹林、保育竹林及合作造林之比較 ............................4-10

【表 4-7】保管竹林地上物面積統計 ....................................................4-13

【表 4-8】保育竹林地上物面積統計 ....................................................4-13

【表 4-9】合作造林地上物面積統計 ....................................................4-13

【表 4-10】研究個案契約林農之概況整理 ..........................................4-15

【表 4-11】問卷發出與回收比例 ..........................................................4-26

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

1-1

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

壹、研究動機

租地造林指政府在國有林地中畫出部分林地，以租賃關係將使用權授予承租

人，承租人須於一定期間內完成造林，並俟木材收穫後，繳交一定比例之分收金

予政府。而租地造林政策乃緣於日本領台期間林地過度採伐，台灣光復後政府財

力及物力不足，林務管理欠周，林地遭濫墾、占用隨處可見，顯現山地造林復舊

為當務之急。因此，為增加林木生產並使墾民擁有合法使用權，政府爰於 1951 年

初次施行租地造林政策，將交通方便之濫墾地、草生地以及林相低劣地等劃定區

域範圍，放租與人民造林，期能透過引進民間人力、物力以及財力，加速完成造

林工作。

迄至 1975 年行政院頒布林業經營三原則1及 1976 年公布「台灣林業經營改

革方案」，規定國有放租林地未完成造林者，應輔導完成造林，其他除山地保留

地外，不再放租、解除或交換使用，然過去已放租者仍維持契約關係。按理而言，

林農應依約在承租林地上造林，以加強國土保安，但林農經營林地收入有限，為

維生之需而從事農業使用。此外，自 1990 年以降，政府為防止天然林的快速消

逝對國土保育及環境造成負面影響，便全面禁止砍伐天然林，加上我國加入 WTO

後，開放進口大陸廉價木材，致國產木材逐漸失去競爭力，林農經營林業已入不

敷出，而拓展種植果樹之面積，改種高經濟價值作物，如茶葉、咖啡、葡萄、柳

丁及檳榔等，因而發展出林地同時存有林業與農業使用的「混農林業」經營模式。

一般所稱，「混農林業」(agroforestry)是指運用與當地人民文化習俗相容的經

營方法，並輔以科學技術，在同一塊土地上栽種農作物和森林植物或餵養動物，

可增加土地整體生產力，亦能對環境友善，維持生活所需之經營方式（Spurgeon

D,1980:58），具有社會經濟與生態永續等多重功能。近來，國際亦有不少研究顯

示，適當的農林混作不但不會破壞林木生長，甚至有益於水土保持，值得採行。

1民國 64年 6 月行政院就同年 4月台灣省政府奉院令研提之台灣林業政策及經營方針修正草案，

議決對台灣林業之三項原則性指示，令飭省府據以將林業政策作全盤性檢討改進，嚴格執行：(1)

林業之管理經營以國土保安之長遠利益為目標，不以開發森林為財源。(2)為加強水土保持工作，

保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。(3)國有林地應儘量由林務局妥善經營，停止放租

放領；現有伐木商之業務，並應在護山保林之原則下逐步予以縮小，以維護森林資源。林務局網

站，2011年 4月 3日查詢。

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第一章 緒論

1-2

儘管混農林業的多重功能已漸受國際重視，亦正評估於適當的位置種樹，以

改善水資源，或保護天然林和生物多樣性之可能，然我國國有放租林地之混農經

營，卻頗受爭議。以臺大實驗林為例2，承租林農在訂有契約之林地擅植高經濟

作物如茶樹，或整地搭建溫室棚架種植高山蔬果、花卉，或作其他用途變更使用

林地，違反森林法等及契約規定，遭林管人員查報後，處以罰緩。因此，造成違

約（規）使用之承租林農怨聲連連，頻託請民意代表陳情，希冀政府重視林地之

農業使用事實，修改不切實際的法令。因此，究竟我國林地混農使用啟於何時？

以往究竟有無混農林業之政策？若有，其內涵為何，是否將混農林業全然視為違

規使用？在管理政策之推行下，過去發展情形又如何？本研究將與以深入探討

之。

而近來國有放租林地之承租林農，為增加更多收入而擴展種植農作物面積之

際，面臨法規、政策以及契約之限制，迭遭指摘為林地違規、超限以及違約使用，

甚至遭取締罰款，更有人推測其為破壞水土保持之元兇。進一步言，國有放租林

地之混農林業經營乃將林地利用由單純林業轉為林業與農業兩者同時共存，又為

擴大種植農作物之面積，多有砍伐林木，將林地轉為種植農作物之情形，致長期

以來備受各界質疑甚至詬病。因此，現行國有放租林地之政策與法規對林地混農

使用之規範為何，是否存有缺失而無法為承租林農所遵行？誠有待進一步探究。

然而，林地供農業混作仍不該違反國土保安之需，始謂合乎永續發展之目標。

所謂永續發展，可被定義為「在滿足今日需求的同時，亦不損及未來世代的需求，

且應於環境保護、經濟發展與社會公平三者間取得平衡。」英文古諺「You don`t

eat your seed corn.」（不食穀種）可用來表示永續發展的精神（Nair,2008:2）。在

探討國有放租林地發展混農林業的同時，理應以永續發展為前提，來檢討目前政

策與未來目標。而為實現資源永續發展之理念，「土地倫理」的概念不斷被提及，

其指「人與土地」如何維持和諧關係的學問，並多運用於解決土地利用等複雜的

環境問題，為 Aldo Leopold 於 1949 年所提出。其認為人與土地之所以需要維持

和諧關係，乃因人是群落的一部分，其他還包含統稱為土地的土壤、水、動物和

植物等物種，人類需要善盡維繫生物多樣性與土地健康之責。Walck 和 Strong 擴

2筆者有幸於民國 99-100 年間參與臺大實驗林管理處委託顏愛靜教授主持之「臺大實驗林已混農

利用之契約林地現況與問題之研析」（I～II）研究計畫，擔任研究助理，參與實地探勘、問卷設

計和調查分析，對於各營林區之面臨課題、林農所處困境，有一定程度之瞭解，且相關資料之引

用，已徵得計畫主持人同意，謹此致謝。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

1-3

充其理念，認為 Leopold 所提出之土地倫理，可用來解讀並規劃更有效的土地利

用政策，包括土地利用與土地健康間存有之互動關係，土地利用的良窳與否影響

土地健康，土地健康亦將反回饋影響土地利用的產量，故土地利用當須有所節制，

不該瓦解生態系統且剝奪它者生存的權利。基於土地倫理的省思，林地利用應以

強調環境保育的土地利用方式為基礎，並以具永續性的林地利用為最終目標，使

其能永續保有林地的多樣功能，且永續性的土地利用，應以能滿足當地居民之經

濟依存、社會整體可接受與具有環境效益三者來達成，進而以維持林地健康。

而近來「永續農業」被廣泛用以解決各種農業困境，亦包含維持土地耕作後

之健康問題，其理念之實現方式如有機農業、自然農法、低投入農業等，透過耕

作方式的調整，減少因農業使用所致的土地戕害。因而，在林農混農使用難以改

變的情況下，國有放租林地之混農林業是否具有永續發展之正當性而為可行？混

農經營之林農是否具有永續農業之理念，以減少農業使用對林地的傷害？乃本研

究之研究重點。

查位於南投縣山區的臺大實驗林轄區，乃台灣大學接管自前東京帝國大學之

演習林，臺大實驗林管理處透過訂定「保管竹林」﹑「保育竹林」及「合作造林」

三種契約類型，將轄區內之林地放租予承租林農，其中保管竹林與保育竹林皆不

得有農業使用情形，而合作造林承租人則可於 30%面積限制內種植果樹，可知林

管機關亦了解改變承租林農之農作行為具有高度困難，因此仍放寬一定使用面積

予以耕作。而深究臺大實驗林整體契約林地之土地利用，除部分林地搭建工寮、

建物及產業道路外，主要以種植竹類、林木及果樹、茶、檳榔等經濟作物，其中

部分林地混農使用程度甚高，脫離混農林業所具有的永續本質，因此，究竟該如

何轉型，方能維持其既定目標，值得深入探析。

綜上所述，現今面對氣候變遷，環境災害頻傳的時刻，各國正加緊腳步增加

綠化面積，期能減緩遭受過度利用環境所帶來的反撲，因而，國有放租林地除應

積極配合造林並保護天然林外，是否能保有承租林農繼續農業使用之可能，並以

永續性的混農林業為發展目標與前提，乃本研究所提出之主要疑問。據此，本研

究藉由臺大實驗林契約林地，檢視目前國內混農林業的發展情形與困境，探求林

農與專家學者對混農林業之看法，並調查林農之混農經營是否永續，使混農林業

在國有放租林地的發展，能合乎經濟依存、社會接受與環境確保地永續發展的條

件，以保育林地之健康，並供未來擬訂租地造林管理政策之參酌。

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第一章 緒論

1-4

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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貳、研究目的

鑒於前述，本研究之目的可歸納如下：

一、剖析國有放租林地經營混農林業之相關法規範與政策

針對過去政府對於混農林業之管理政策與內涵予以檢視，並觀察各政策之推

行時期，林農混農使用林地之情形，以評估各時期之政策效果，接續則對目前推

行政策與管制法規範加以探究，剖析其是否存有爭議之處，對於混農林業之發展

究竟是阻力還是助力，進而探求未來的法規範與政策可調整之方向。

二、探求國有放租林地發展混農林業之正當性

以問卷方式調查專家學者對於混農林業之態度，並針對個案地區，藉深度訪

談方式，了解承租林農對於混農林業之耕作方式以及永續農業之理念，綜此，探

求國有放租林地是否具有發展混農林業之正當性，繼而擬定相關對策建議。

三、研擬國有放租林地發展混農林業之對策

依據前述問卷與深度訪談結果，配合現行林地混農使用之相關政策及法規範，

研擬國有放租林地發展混農林業之應有對策，進而建立可行之基本模式，以為未

來訂定混農林業有關政策之建議。

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第一章 緒論

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第二節 研究範圍與名詞定義

壹、研究範圍

一、時間範圍

我國租地造林政策起始於 1951 年，其後政府因推行背景、時期、目的的差

異，租地造林政策可分為九種性質，包括一般租地造林、營造保安林、漫植木清

理、竹林清理保育、營造竹林保育、山地保留地租地造林、濫墾地清理租地造林、

工廠租地營造原料林以及榮民竹林保育等，若採廣義地租地造林，則包括國有財

產局或各縣市政府管理之公有山坡地、大學實驗林之委託或合作造林，惟部分租

地造林政策之推行如竹林清理保育、濫墾地清理租地造林以及大學實驗林之合作

造林等，其乃因日治時期山坡地遭嚴重濫墾濫伐，或因林地占有人基於緣故權3，

而與有關機關簽定租地造林契約。因此，為檢視租地造林政策有關混農林業經營

之始末，本研究之主要時間範圍乃由日治時期至今，以觀察我國國有放租林地發

展混農林業之歷程與現況，並提出未來可行之政策建議。

二、空間範圍

本研究將先行探討我國林地發展混農林業的歷程，繼而探討有關國有林林地

利用之政策與法規範，後將範圍限縮至台灣大學生物資源暨農學院實驗林（下稱

臺大實驗林）管轄之契約林地。臺大實驗林為接管自日治時期前，東京帝國大學

附屬臺灣演習林管轄之林地，當時轄區內即夾雜著日治時期留下的「保管竹林」、

「拂下竹林」，以及臺灣光復前後，該實驗林地之管理因發生急驟之衝擊與變化，

致轄區居民乘機擅植及濫墾之竹林與墾地，其後林管處報奉核准分別予以清理成

為「保管竹林」﹑「保育竹林」及「合作造林」等三種契約林地，面積共約 5,513

公頃。契約林地之土地利用除部分林地搭建工寮、建物及產業道路外，主要以種

植竹類、林木及果樹、茶、檳榔等經濟作物，占整體契約林地面積 30%，其中合

作造林部分，作農業使用面積高達 80%，混農林業使用程度甚高，如表 1-1 所示。

3 緣故權乃指光復前即佔有林地並為實際使用或採取主副產物之行為，惟占有人並無土地所有權

之證明。政府在林地地籍不明情形下，為讓使用人有合法之土地使用權，故以出租方式與緣故權

人取得協議。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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【表 1-1】臺大實驗林契約林地農業使用面積統計

(面積單位：公頃)

契約種類 總面積 農業使用面積 百分比

保管竹林 2,005 6 0.30%

保育竹林 1,492 6 0.40%

合作造林 2,019 1,599 79.20%

小計 5,516 1,611 29.21%

資料來源：臺大實驗林管理組，2010：6-8，經本研究整理。

貳、名詞定義

一、租地造林

租地造林指政府在國有林地中畫出部分林地，以租賃關係將使用權授予承租

人，承租人須於一定期間內完成造林，並俟木材收穫後，繳交一定比例之分收金

予政府。又依背景及目的之不同，可分為九種契約林地，包括一般租地造林、營

造保安林、漫植木清理、竹林清理保育、營造竹林保育、山地保留地租地造林、

濫墾地清理租地造林、工廠租地營造原料林以及榮民竹林保育等，此屬狹義之租

地造林，而廣義地租地造林，則包括國有財產局或各縣市政府管理之公有山坡地、

大學實驗林之委託或合作造林，其背景原因亦不脫清理濫墾濫伐與加強造林工作

等，因此，本研究將以廣義租地造林進行探討，期能對於租地造林政策之未來走

向提出全面性建議。此外，部分租地造林如竹林清理保育，乃為避免過往緣故關

係人抗爭，而授予其使用權，然該等承租人認為其祖先早於政府使用墾地，應擁

有土地所有權，而發起原墾民還我土地運動，惟該議題因有其固有歷史淵源，本

研究不加以深入討論。

二、混農林業

「混農林業」(agroforestry)乃起源於居民從事游耕，造成森林的破壞以及土

壤肥沃度的下降，如能運用此種與當地人民文化習俗相容的經營方法，並輔以科

學技術的方式，在同一塊土地上栽種農作物和森林植物或餵養動物，以增加土地

的整體生產力，實能對環境友善，亦能維持生活所需，是一種永續性的土地經營

方式，因此盛行於因遭過度砍伐開發而面臨生產困難的開發中國家，包括尼泊爾、

菲律賓以及中國大陸等。

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第一章 緒論

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第三節 研究方法與流程

壹、研究方法

一、文獻評析法

透過文獻回顧，蒐集有關租地造林政策與混農林業之文獻資料，將租地造林

與國外混農林業之相關政策與國內政策、法規與歷程，進行整理與分析，以了解

目前國有放租林地發展混農林業之問題與限制，並輔以下列各研究方法，剖析經

營混農林業之相關法規範與政策，探求承租林農應有之林地利用方式及程度，提

供未來政策之調整方向。

二、參與觀察法

國有放租林地之土地利用方式與程度因每筆林地之土壤、坡度、位置、交通

之條件與承租人之家庭關係、教育程度、是否經營其他行業等不同，而各有差異，

承租林農基於上述條件的差異，而發展出不同的混農林業經營方式。因此，本研

究選擇臺大實驗林契約林地為觀察地點，藉由參與方式觀察臺大實驗林契約林地

之使用現況，協助了解其目前主要利用方式與程度，進而投入更深度的訪談工作，

以知悉林農目前經營狀況以及所面臨的困境。

三、問卷調查法

於觀察研究個案之使用現況後，結合混農林業相關理論與文獻，擬定專家學

者問卷，調查有關領域之專家學者對於國有放租林地發展混農林業之態度，問卷

選項則以五點式態度量表之單選型態作答為主，最後以開放式問項填選認同混農

林業之可行性與否，作為後續深度訪談與綜合分析之基礎。

四、深度訪談法

呈上所述，本研究將由上述觀察的對象中，以造林、混農林業以及永續農業

為標準，深度訪談不同利用方式與程度的契約林農，包括混農林業程度高之林農、

已配合獎勵造林政策之林農、已有永續農業作業之林農以及其他已做混農林業使

用之林農，釐清其作混農林業使用之緣由、對林地永續發展之理念，以及對林地

健康的看法與實際作為。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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貳、研究流程

研究動機與目的

界定研究範圍與研究流程

文獻回顧

1.租地造林政策與發展歷程

2.永續性混農林業之研究途徑

我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

1. 我國混農林業之實施與相關政策規範之演變

2. 國有林出租林地作農業使用法規範之研析

3. 小結

個案概況與研究調查

1. 契約林地背景與研究個案概況

2. 專家學者問卷設計與結果

3. 深度訪談

4. 綜合分析

結論與建議

文

獻

評

析

參

與

觀

察

問

卷

調

查

深

度

訪

談

國有放租林地發展混農林業之對策

1. 以土地倫理為本的新制度

2. 建立混農林業施行之基本模式

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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第二章 文獻回顧與理論基礎

第一節 租地造林政策與發展歷程

國有林地租地造林政策原是為借重民間之資力與勞力，以復興台灣光復初期

衰敗之林地，配合當時國家社會的需要增加生產，並使林農擁有合法土地使用權。

自 1951 年至 1976 年的推行期間，歷經各背景時期不同種類的租地造林，承租林

農除將林地作為林業使用外，更在經濟誘因的驅使下，於林地種植經濟作物，而

近幾十年來，林業生產的凋零使得此情形更加嚴重。租地造林至今已有一甲子歲

月，研究文獻不在少數，主要針對租地造林政策之推行背景、種類、特性，以及

我國租地造林作農業使用所面臨的問題和未來對策等做相關論述，因此本研究將

透過下列文獻回顧，了解租地造林政策與其發展歷程，期能作為後續研究的基

礎。

壹、租地造林的意義與背景

林業政策之擬定須配合整體國家政策與發展，台灣光復初期，政府在經濟政

策上以農林生產為首要，一切建設資材大多依賴木材為主，且政府財政拮据，亦

須依靠木材收入。而租地造林政策即源起於日本統治時期結束之際，國民政府鑒

於國有林荒廢甚多，約有 50 萬公頃林地亟待綠化，惟此時期政府財力不足且無

法有效管理林地，致林地遭濫墾、佔用，無力針對日本人領台期間伐採過度之林

地予以造林復舊，故於 1951 年初次施行租地造林政策，期待引進民間力量加速

完成造林工作。此外，台灣之放租公有林地，日治時期已有先例，當時因整理林

野土地，曾將有「緣故」關係之林地放領民間造林，光復後希冀再借民力，使國

有林早日復舊（羅紹麟等，1992：60；黃裕星，2002：3；顏士雄，2005：7；焦

國模，2005：421）。迄至 1976 年，政府公布「台灣林業經營改革方案」，其中第

十條：「今後除對有關社會福利及公共設施者外，所有國有林地，除山地保留地

外，不再放租或解除或交換使用。」因而租地造林業務之推行至此停頓。因而，

租地造林之效益可從以下三個層面來看（羅凱安，1992）：

（一）由經濟觀點：台灣荒廢林地為數不少，若以政府財力，實無法於短期

內完成造林，透過租地造林政策，由政府提供林地，人民出資本與勞力，使復舊

工作能早日完成，其性質上則屬政府與民間共同投資經營森林之土地生產事業。

此外，亦可誘使社會游資投入正當生產事業，增加就業機會，公私均霑其利。

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第二章 文獻回顧與理論基礎

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（二）由法律觀點：租地造林是以政府與人民為當事人而成立之私法上租賃

契約，在國有土地從事造林，收獲時再依約定比例收取孳息（木材交易價值）之

林地租賃行為。而為達租地造林目的，台灣省政府乃於民國 1949 年公布「台灣

省森林用地租地造林辦法」，以為放租造林之依據。

（三）由資源觀點：台灣私有林面積稀少，林區居民所用之炭薪材，多取自

公有林，無異盜採，租地造林可免此弊，使承租人有合法的使用權。除此之外，

亦可增進森林資源、綠化國土，減輕政府財政負擔，提升私有林功能，促進林地

合理利用與產業發展之社會政策。

因此，依推行背景、時期、目的之差異，陸續施行多項不同之租地造林方案，

略可分為九種性質及來源，其中或為經濟生產目的，或為安頓民間所需，或為解

決既有之國有林地為民間佔用等問題，其他則如國有財產局或各縣市政府管理之

公有山坡地、大學實驗林之委託或合作造林，其緣起及性質與國有林地出租造林

者相似，屬廣義之租地造林，各種不同之租地造林方案簡介如表 2-1。租地造林

政策原以造林綠化荒廢林地為主軸，再加入經濟生產、公權力維持（濫墾地清理）、

人民生活安置等多重目的，並調整政策內容而形成各種不同之政策方案，放租對

象及法令依據亦各因目的之不同而有所差異，惟自1975年後已不再放租國有林，

目前的造林政策亦以全面造林為原則，因此，不同的租地造林政策配合當時林業

政策的推行而有不同的目的，兩者如表 2-2（顏士雄，2005：11；林務局：2005）。

【表 2-1】國有林租地造林之種類

種類 推行時間 推行目的 放租對象 法令依據

一般租地造林 1951~1958 年

以民間財力加速荒廢地造

林、配合國家經濟、增加就

業機會

不特定人 台灣省國有森林用地租

地造林辦法

獎勵租地營造

保安林安 1951~1963 年

荒蕪保安林地恢復林相，促

進國土保安 不特定人

台灣省營造保安林獎勵

辦法

漫植木清理改

辦租地造林 1963 年

杜絕國有林地之濫墾、漫

植，保障舊漫植人權益 漫植人

臺灣省國林漫植木清理

辦法

竹林清理保育

改辦租地造林 1963 年

使向往緣故權人繼續以繳

納代金採取竹木、筍之權

利，避免抗爭。

緣故人、擅

植竹已成

竹林者

臺灣省國有林地竹林清

理保育計畫

營造竹林保育

改辦租地造林 1965 年

解決國有林濫墾，兼顧墾民

生活、國土保安，配合工業

發展，貯備工業用竹材

濫墾人 營造竹林委託保育計畫

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種類 推行時間 推行目的 放租對象 法令依據

山地保留地比

照租地造林 1965 年

促進原住民保留地合理利

用、安定原住民生活、發展

山區經濟

原住民 台灣省山胞保留地開發

管理辦法

濫墾地清理改

辦租地造林 1969 年

全面清理國有林地佔用

濫墾 濫墾人

台灣省國有林事業區內

濫墾地清理計畫

工廠租地營造

工業原料林 1969 年 確保工業用木材來源 企業

森林工業工廠申請租用

營造原料林試辦要點

榮民竹林保育 1974 年 安置榮民

榮民

台灣省森林用地租地造

林辦法

資料來源：顏士雄，2005：11。

【表 2-2】林業政策與租地造林政策對照表

時期 林業政策 租地造林政策

1945~1958 年 以林養林、伐植平衡 1951 年一般租地造林

1951 年營造保安林

1959~1974 年 保安、生產並重

1963 年漫植木清理

1963 年竹林清理保育

1965 年營造竹林保育

1965 年山地保留地租地造林

1969 年濫墾地清理租地造林

1969 年工廠租地營造原料林

1959~1974 年 保安、生產並重

1974 年榮民竹林保育

1975~1991 年 國土保安為主 1975 年停止新放租案

1982 年獎勵濫墾租地造林

1991~2001 年 國土保安、資源保育 1996 年配合全民造林運動增發獎勵金增加獎勵

2001 年配合整治土石流計畫允逐年造林

2002~2008 年 生態復育與國土復育 2002 年逐年回收敏感區之已放租國有林地

2008 年~至今 綠色造林 2008 年獎勵輔導國有林實施造林

資料來源：顏士雄，2005：15，經本研究整理修改。

貳、混農使用之相關課題

透過契約簽訂，約定一方授予土地使用權，另一方限期造林，惟承租人承租

與政府放租之目的大不相同，因而產生許多問題甚至衝突，包括政策法規面、經

濟面與社會面等，亦可能涵蓋二個層面以上，而使問題結構更為複雜，甚至使國

有放租林地發展混農林業之作業方式產生更大的交易成本，因而難以在承租人之

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第二章 文獻回顧與理論基礎

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經濟、政府之政策與社會生態平衡三者間取得「三贏」的局面。過去不少文獻乃

針對租地造林發展混農林業提出相關討論課題或疑慮，簡述如下。

綜合各種租地造林推行目的和民間承租目的相比，如表 2-3 所示，可發現經

濟因素乃承租人的主要考量；但政府放租目的除經濟層面外，尚包含社會、環境

與制度層面。因此，租地造林政策若無完善的管理制度與實施辦法可依循，將因

政府與承租人兩者觀念與做法間之差異，而難以達到政府的造林目的，反將造成

更大規模的違規使用(黃裕星，2002：5）：

【表 2-3】租地造林放承租目的比較表

政府放租目的 民間承租目的

1. 配合國家經濟建設，擴大造林，發展工

業，增加木材生產。

2. 配合國家社會政策，安置榮民，安撫墾

民，發展山村經濟，保障原住民生活。

3. 強化國土保安及綠化大地，增加森林資源

及培養全民愛林思想。

4. 杜絕國有林內漫植竹木及濫墾，林地皆納

入管理，解決官民對立問題。

5. 提高台灣地區公私有林經營之功能。

6. 執行合理的竹林保育處分

1. 合法取得土地使用權。

2. 安定生活，停止游墾生活方式。

3. 投資、儲蓄，有效利用農間勞力。

4. 解決本身生活、經濟上的需要。

5. 保障生產環境，配合農業生產。

資料來源：黃裕星，2002：5。

又，羅紹麟（1995：80-88）認為租地造林之經濟目標多從個人經濟利益為

出發、較少注視公益或外部性為考慮，選擇造林樹種以「省工」和「利多」為優

先，即經濟之利益優先於契約規範，而以經濟利益為前題下的經營目標常是儲備

財產、投資投機、就業所得等，當然也有非經濟利益，例如維持杜會地位、休養

養老、研究試驗、維護景觀及公益目標。租地造林在政策制定與管理執行上更存

有時空差距，承租人迫於現實生活或其他利益考量違約耕作。此外，法律相關配

合缺乏適妥之條款，如罰則及林務人員無警察權，無法直接取締，最後在情理兼

顧下被迫採用被動管理。目前，農林混合經營之推行上所遭遇的最大瓶頸並非來

自營造技術，而是來自法律面，因現今農林混合經營乃於法無據，缺乏明確之混

農林政策、與國土保安相抵觸，以及缺乏正確的農林混合之資訊，皆是今後推展

需要解決的重點。

而黃裕星（2002：5-6）則認為因早期無相關法律完善制度可依循，僅以契

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

2-5

約書相互遵行，經過多年社會經濟情勢的重大改變，已浮現許多問題，包括造林

成本逐漸高漲，木材價格偏低，承租人無利可圖，除應要求政府提高造林獎勵金

標準，更要求延長獎勵年限，且環保團體更認為，現行獎勵造林政策將鼓勵承租

人砍除現有林木，重新造林以領取獎勵金，而非鼓勵護林，因此強烈要求停止獎

勵造林政策。此外，凡違規使用租地遭取締者，依法必須由林地管理機關透過民

事訴訟租指租約才能收回林地，造成各林區管理處沉重的訴訟壓力，且相對的承

租人在林木滯銷而造林地無法規劃其他使用的情況下，難免亦對政府多有怨言，

如未能善加引導或增加林地利用彈性，民怨恐將持續累積。因此，對於改善對策，

其認為應建立完備的租地造林資料庫，並提高林地經營之經濟誘因，發展農林綜

合經營或多目標森林經營，以改善生產環境，而高海拔林地攸關國土保安，承租

人無營林意願時應由政府收回。

繼而，顏士雄（2005：30）以花蓮赤柯山租地造林之衝突現象為案例，探討

其衝突緣由，並提出影響政策執行的主要因素與架構，透析花蓮赤柯山租地造林，

發現租地造林政策雖以解決國有林地濫墾為重要目的，但隨著林木市場價值低落，

放租林地紛紛被轉植農作物，承租戶因而喪失林地合法使用權，加速濫墾，租地

造林政策之目的完全無法實現。放租林地違規使用問題應儘速解決，不然隨著違

規人數的增加，其他利害關係人的加入，將把個案問題推向衝突，並因而使個案

之處理面臨政治壓力、社會成本等限制因素。而赤柯山個案之衝突解決對策必需

通盤考量合法性、農民生計、社會公平等因素，然而過於複雜的方案內容，在執

行上需要更有效率的機關間協調機制、也需要農民的意見整合與內部利益分配協

商。

林宜枝（2000：1）亦以南投林區為例探討租地造林政策，認為租地造林承

租人由於投入大量資金及勞力，在短期內無法回收，對無法預見將來的收成而產

生不安，造成營林意願不高，形成高經濟果樹、檳榔、高冷蔬菜、山葵等不當種

植農作物的違規行為，為目前主要的租地造林問題之一。租地承租人為生計種植

違規作物，常造成無法換約，因而引發的相關林政問題，將是未來探討的重點，

而加強巡視護管工作，將可防範違法及違約的情形發生。為加強輔導林農造林技

術，應不定時舉辦承辦人業務講習，使業務承辦員能隨時吸收新知。而為達到森

林公益功能之目標，保障林農投資利潤，對租地造林分收率，應隨社會環境變遷，

做適度的調整配合，此外，應增加造林資金、降低貸款限制、設立林業保險制度

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第二章 文獻回顧與理論基礎

2-6

及實施各種獎助措施，以提高承租造林人的造林意願，並輔導林農成立林產運銷

班，建立良好林產管銷制度，降低生產成本，將是未來租地造林的重點。為提高

林農生產所得，在緩坡區(30%以下) 可考慮租地放領或允許混農林經營，以促進

林地合理利用，且每戶租地造林面積之生產規模小，有必要將經營面積加以整合

擴大。

參、小結

租地造林政策 25 年的推行期間，由原本為達成荒地復育和抑制濫墾，如今

卻演變為違規使用的複雜問題，並擴及承租林農生計、違反法規政策、以及環境

保護等層面，顯示租地造林政策問題的嚴重性。透過上述文獻的回顧，多對於過

去政策推行的背景緣由、性質，林地對於承租人之經濟意義，以及超限利用問題

產生相關林政管理問題等法律政策面向加以論述，並且認為政府法規範與政策的

制定，對於租地造林的未來有關鍵性的影響。惟少有文獻結合實地混農林業之土

地利用情形加以探討，如現行法規範與政策以及內外環境因子，如何指導承租林

農之使用行為，因而法規政策無法對承租林農產生嚇阻效果，甚至探究在無法改

變承租林農使用行為的情況下，是否能輔導其轉向對林地健康較有助益的利用方

式，以發揮森林之永續功能。

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第二節 永續性混農林業之研究途徑

早在 1980 年代，國外學者即對混農林業之背景與各國發展進行研究，國際

混農林業研究學會（ICRAF）更針對林地之時空背景條件，輔導各國施行不同之

作業方式，而在國內亦有部分文獻針對林地發展混農林業之情形與限制加以論述。

因而，本研究接續透過文獻回顧追溯混農林業之起源，並了解混農林業之多功能

性，並以 Walck & Strong（2001:266）提出的土地倫理的影響模式為架構，探究

混農林業在維持承租林農生計與發揮林地潛力的同時，如何在永續性的目標下，

促使林農以保護且能有益林地健康的方式管理利用林地。

壹、混農林業之起源

混農林業乃起源自游耕活動，居民於林地上伐除林木、焚燒林地、種植農作

物，俟地力下降後，再遷移至另一林地，如此反覆循環使用林地，造成林地的高

度破壞以及土壤肥沃度減低，因此透過混農林業並輔以科學技術，在同一土地上

同時或間歇地種植樹木與農作物，在避免環境逐漸改變甚至退化的同時，亦能維

持生活所需（Spurgeon,1980:58）。1960 年代的綠色革命（Green Revolution），透

過物種的科學研究，使產量大幅提升，惟過多的化學投入已造成土壤退化、水源

汙染等，且其所強調的單一作物經營策略是否能提供貧窮農民的需要，亦開始受

到質疑，而於人口遽增的開發中國家，更造成熱帶雨林被砍伐以補林農收入的不

足。混農林業在具有農業條件的森林地區已盛行數世紀，至 1970 年代晚期，此

傳統技術才逐漸被提及，並與現今的農業技術結合，在環境健康的低潮中，透過

森林與農作物的雙重收入和發揮森林特有功能的情況下，使貧窮農夫能與生產力

漸減的森林生態環境同時受益，以解決木材短缺和土壤退化等環境問題

（Nair,2008:4）。

國際混農林業研究學會（ICRAF）於 1977 年成立於肯亞（Kenya），意示著

混農林業的研究已提升至國際層級，許多發展中國家更將其納入農業與森林政策

之一。隨後聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United

Nations，FAO）亦加入資助混農林業人才技術的培訓工作，混農林業逐漸被正式

認定為特殊分支學科，引起全世界高度重視。而位於溫帶地區的工業化國家和位

於熱帶地區的發展中國家，在混農林業的發展策略目標上則有所不同，面對環境

變遷的同時，發展中國家對於混農林業的重點著重於經濟面的提升，收益的增加

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第二章 文獻回顧與理論基礎

2-8

與多元化乃其經營混農林業的首要目標，而其次才是社會大眾逐漸關懷的土地利

用之環境責任；在工業化國家則對混農林業能增加生物多樣性、減少環境污染等

著墨較多（Nair,2008:4）。1992 年於里約熱內盧舉行的聯合國地球高峰會（The

United Nations Conference on Environment and Development，UNCED）所發表的

二十一世紀議程中（Agenda 21），將混農林業視為具永續性的土地利用與管理方

式，並且以提供資金的方式致力於混農林業的推廣工作。歐盟地區於 2001 年則

提出「安全的混農林業」（Silvoarable Agroforestry for Europe，SAFE）計畫，參

與國家包括法國、瑞典、西班牙、義大利與希臘等，其發起緣由乃學者觀察到林

農對於混農林業資訊的缺乏以及政府對混農林業的排斥。因此，透過模擬模型的

建立與數據分析，希冀減少混農林業所帶來的不確定性因素，並提出指引整個歐

洲的政策方向。

混農林業是在一定的自然地理條件和社會經濟文化背景下，生物性的生產組

合，對地狹人稠的國家別具意義。尤其在開發中國家，因人口遽增，耕地不足，

糧食供應短缺，加上工業革命帶來對自然資源大規模地掠奪式開發，無數森林遭

受大規模砍伐。為遏止此一趨勢，並抒解經濟與生態之雙重壓力，充分利用土地

資源，提高土地利用效率乃為首要策略，混農林業工作者遂以傳統混農林業經營

技術，創建了豐富的混農林業經營模式。而從混農林業在國際漸受重視之勢，可

推知其有深入研究之重要性，或可解決當前林業蕭條、生產環境變遷等近年來林

農與社會大眾所面臨的多重問題。

貳、混農林業之定義與種類

Nair 將混農林業定義為「一種土地利用系統，在生態性及經濟性的原則下，

於單位土地面積上慎重地同時經營多年生林木（包括林木、棕櫚及竹類等）、農

作物或動物，來增加總生產力，並作空間與時間上之安排」。King 則定義「混農

林業是一種永續性的土地經營系統，該系統同時性或間歇性地應用與當地人民文

化習俗相容的經營方法，在同一塊土地上經營農作物、森林植物或動物，以增加

土地的整體生產力。」Nair 和 King 兩位研究者對混農林業所下的定義各有其特

色，Nair 將混農林業定義的原則、組成因子、組成的時空因素皆包括在其中；

King 定義的特色則是強調混農林業是一種永續性的土地經營系統（羅紹麟、林

喻東，2005：42-43）。若綜合各家之說法，並將目標鎖定在林地之混農林業，則

可將其定義為如下：「混農林業是一種土地利用方式，人們同時或間歇性地在土

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地上經營林業以及農業或畜牧，其經營方式融合地方之傳統知識與文化習俗，具

有永續性、經濟性、生態性、文化性。」

由於世界上不同國家對於混農林業有不同的分類方式，且一地區混農林業的

形成富有多重條件，欲將其歸類為任何一種皆有其困難性，因此國際混農林業研

究學會（ICRAF）根據混農林業組成性質，訂定四種分類準則：結構基礎、功能

基礎、社會經濟基礎、生態基礎，據此將混農林業統分為六大類，簡化如表 2-4

所示。而經調查，我國之混農林業作業型態乃以「農林混合系統」百分比最高，

約占 88%，顯見林地農業使用對於我國林地保育之重要性不容忽視（羅紹麟、林

喻東，2005：43）。

【表 2-4】ICRAF 整合之混農林業作業系統表

模式 主要組合

一、農林混合系統 農作物+樹木

二、林牧混合系統 牧草、動物+樹木

三、農林牧混合系統 作物+牧草、動物+樹木

四、多用途林地系統 不同功能的多種樹木

五、林漁混合系統 水產養殖+樹木

六、林蜂混合系統 蜜蜂+蜜源作物、樹木

資料來源：羅紹麟、林喻東，2005：44-45。

參、混農林業之功能

混農林業將現代科學和傳統知識結合，持續有效地利用土地資源，因此其功

能可分為社會經濟與生態永續兩方面，分敘如下：

一、社會經濟面向

林農對混農林業的興趣主要在於獲利程度，其提供的土地利用效益較單做農

業或林業為大，可分散林農之經營風險，避免因單一作物或樹種之價格暴跌，造

成林農承受過大損失，加上不強調集約勞動力、複雜技術與高成本，僅維持最低

勞力與化學資材的投入，不但能促進水土保持，提高碳吸存量，維持生物多樣性，

（林業所，2010）。此外，間種糧食、飼料與肥料或藥用作物等以因地制宜的方

式選取作物，不僅有利於山區居民開發多種經營、充分利用勞力之副業，以滿足

地方居民生活需求，提升地方生活水準與競爭力，並可使當地文化習俗得以發揮

傳承。而合適的樹種與分配方式甚至可增加作物產量，增加林農收入，如高清

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（2001：30）觀察菲律賓以銀合歡作樹籬不僅抑制水土流失並增加作物產量。此

外，透過農產品和藥用植物的栽種，使居民更有效率地利用土地資源，強化林地

的生產力，更可減輕林農尋找農業用地的壓力。

二、生態環境面向

近年來，為舒緩全球氣候暖化之勢，各國無不致力於降低二氧化碳排放量，

並將森林的減碳能力列為重要的國際議題。混農林業的植物屬多層次的三度空間

生長，比起單一的營林或農作方式，更能提升經濟生產力及碳吸存能力（林業所，

2010）。而林地種植農作物往往有造成土壤沖蝕更為嚴重，肇致山坡地水土流失

之疑慮，惟樹木（毒他作用樹種除外）可減少斜坡上之水分沖蝕，可與農作物之

栽種相配合，在復育劣化及荒廢的土地上扮演重要的角色，並且被認為於仿效自

然演替及增加歧異度上頗有功效。以熱帶地區為例，其可取代熱帶雨林的皆伐作

業，生產水果、樹脂、醫藥及高級木材等高經濟價值作物，且樹木可供應作物生

長所需之氮素，並增加養分的獲取與留存（羅紹麟、林喻東，2005：30）。

綜上所述，除了農業具有多功能外，其實農林業亦具有多功能性，結合樹木

與農作物已呈現出能促進糧食生產、營養安全以及減緩環境退化，於經濟上能提

高土地使用效率，增加農民收入外，於社會上亦能促進資源利用及達到環境保護

之功能，如增加碳吸存量、土壤中之氮素以及維持生物多樣性等，進而對於永續

利用有正面助益，為林農提供一個永續性的選擇，以替代過去的單一作物生產模

式。Nair（2008:1）因而認為，應拋棄過去農業與林業分別探討的二分法思考模

式，並應採行歷經時間淬煉而成的混農林業土地利用系統，而其所提供的價值與

利益，需要在未來注入更多科學與學術研究，促成它成為農林業發展的範例。

肆、永續性之混農林業

一、國外混農林業之研究

在中國大陸，早有所謂「松樹戴帽、杉木圍腰，下種茶麥稻」的古諺，其正

是混農林業的開端，屬以林為主的混農林業經營方式，至於以農為主的混農林業

經營方式則主要實施於黃淮平原和東南沿海地區，林木主要功用為遮蔽與防風，

可解除因西北乾風造成農作減量的問題（黃裕星，1998：13）。全球人口於二十

世紀快速成長，為增加糧食生產，無數的原始森林遭到前所未有的大規模開發，

為遏止此一趨勢，自 1970 年代起，許多國際農業援助組織紛紛提出「混農林業」

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做為因應；意即在耕地裏同時種植農作及林木，俾便隨時就地取材，並減少對於

原始森林的破壞，為目前國際上改良傳統林業的潮流，亦不乏對於混農林業的相

關研究，分敘如下，簡要如表 2-5 所示：

墨西哥在農牧使用的壓力下，熱帶雨林被大量摧毀，為保護人民生計與熱帶

雨林，遂發展混農林業。其透過研究過去印地安人的混農林業技術，如田邊植樹

與家庭農園等，引進現代混農林業技術，選取速生、具固氮能力之樹種種植於農

作物兩側，以保護作物，避免影響作物生長，並設立森林保護區及緩衝區，減少

固有林地遭受破壞（高清，2002：53-55）。

印度投入混農林業的研究已有 25 年之久，對於農業與森林已累積不少寶貴

紀錄，對於其他發展中國家的混農林業是相當重要的範例。在印度包括學者、政

治家等對於其經濟成長、濟弱扶貧與環境保護等也投入相當關注，因此混農林業

也成為印度國內推廣「常綠革命」（Evergreen revolution）很重要的一環。投資

混農林業的 25 年，許多地區展現了其混農林業的潛力，有些地區亦已熟悉此種

經營方式。但亦不少地區，其混農林業利用程度仍是低度的，技術未被廣泛的使

用。這是許多複雜因素所導致。有關生產力、水資源分享、土壤肥力以及植物間

的相互作用等有關生物學的議題時，其資訊是不完全且不充分的，其原因在於過

去對於混農林業的研究著重於大自然的觀察而非過程導向。衡量混農林業的社會、

文化和經濟的有形或無形利益是沒有意義的，混農林業的成功與失敗應決定於社

會經濟的發展過程。而政府其實掌握混農林業發展的關鍵重點，因其任務在於擬

定混農林業的合理規範與政策制度，以避開歷史的二分法-農業與林業，並鼓勵

綜合的土地利用系統（Puri and Nair,2004:437）。

在尼泊爾錫金的 Khanikhola 流域有 50%為農業地區，顯示喜馬拉雅山中海

拔山區具有農業條件，然農業使用和其他土地使用方式相較之下較為嚴重，超過

72%的土壤流失是因農業使用所致。因此，E. Sharma, Rai and R. Sharma（2001:123）

針對 Khanikhola 流域因農業使用所導致的環境問題，認為混農林業的利用方式

可保護較多的土壤，如固氮功能的合歡樹可減少土壤流失，因此混農林業的生產

方式不僅保住土壤養分，更增加生產力與產量。此外，透過生物堆肥(非化學)的

作業方式，確保可用養分的留存。山區農業應該加強混農林業的組成以及經濟作

物的選取，以提供更高的經濟收入以及生態永續。

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這種綜合生態系統也被應用到保護區的地景保護，其被認為能強化並穩定鄉

村生活，同時減少保護區的生存壓力，加強保護野生物種，並增加地景所含的各

因子間的連結。然而為使混農林業的潛力能有效地發揮，政策與體制環境需要提

供農民更明顯的誘因去種植作物並護林，以便能發揮其生態系統功能與照護鄉村

生活。在 Uganda, Cameroon and Mali 這三個地方，顯示不嚴謹的混農林業政策、

市場限制、發展方法與保護目標的矛盾、體制與管制框架的不一致等問題。

（Ashley, Russell and Swallow,2005:663）。

Thomas（2003:1-4）針對泰北之混農林業提出建議，認為上游地區之限制土

地利用應清楚被陳述，亦即需要規範土地利用程度的範圍，以達政策目標。雖國

有保留林地之原本用意是為木材生產，但現今之目標已轉移為保護天然資源，因

此上游地區的土地利用應該最嚴格地被限制。但目前管理目標相當混亂，使當地

居民難以清楚知道可利用的土地範圍，以至於他們仍依照大環境的需求來使用，

緊張與衝突就產生了，最終仍需透過政府、法律、監督以及資訊傳達的長期管理，

使混農林業的發展能更有效率。

位於哥斯大黎加的 Montes de Oro Region，是個以生產咖啡為主要活動的邊

際農業地區。此地區面對許多社會與經濟問題，林地的減少使問題更加惡化，土

壤侵蝕，嚴重依賴進口農藥，急需具永續性的土地生產替代模式。透過有機咖啡

生產系統的實施，保護了此地區的生物多樣性並減輕環境的負面影響，提供具永

續性且有利可圖的生產替代模式。六種主要改善方法包括：作物選取、建立行道

樹與防風林、施肥、研究生物多樣性以及發展咖啡培植系統等，經由這些方法的

施行，普遍農民皆可接受此種植模式的建議，學者進而歸納出三種混農林業的施

行效益，包括可保護高達 367 公頃作物的防風林、保護下游地區的水資源以及提

供行道樹，以提高養分循環，可代表一個長期的經濟作物循環體系，以維持生物

多樣性和農民的營養需求（Blanco-Metzler and Diaz Porras,2008:1-4）。

美國更因 1995 年所實施的全國性土地調查，確立了混農林業的相關立法與

方案的施行。全國有百分之四十的州如 Hawaii、Iowa、Maryland 、Missouri、

Minnesota、Nebraska 等透過立法，確立了有關混農林業的五項措施，包括：防

風林、河岸緩衝區、間栽、林木業與森林農業。其立法目的包括農業多樣化、涵

養水質、環境保護與森林管理等。成本分攤（Cost-sharing）乃立法中最常見的獎

勵誘因，其他包含對於林農的技術援助和教學、稅賦減免與定期給付等，而防風

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林的設置則是最為常見的實施方式。為進一步鼓勵混農林業的推行，更多的州需

要透過法規範的制定，減少風險與增進林農對於混農林業的實踐與應用。

（Cutter,Rahmadi,Kurtz and Odges,1999:217-227）。

Nair（2008:7）透過混農林業系統示意圖，解釋具永續性的混農林業所應涉

及的生產與環境服務的內涵。在生產方面，樹木能在地表以上阻隔多餘的熱輻射，

在地表以下則可產生作物所需的氮氣，並產生養分循環與土壤深層活化，透過兩

者的相互作用以生產糧食、飼料、燃料木材、建造用木材以及非木材產品4，並

使其產量增加；在環境服務方面，則必須能發揮其保護土壤、減碳、涵養水質以

及維持生物多樣性等功能，如圖 2-1 所示。

【圖 2-1】永續性的混農林業系統示意圖

資料來源：Nair,2008:7。

4 又稱“森林非木材資源”（non-timber forest products, NTFPs）。近年來提倡的「綠色產業」

是在永續採收森林植物特產物的基礎上，運用民族植物學的知識開發新商品，並將之銷售至世界

各地。例如加入熱帶精油製成的香水、洗髮精；熱帶水果口味的冰淇淋等等。這些森林產物的採

收不需毀滅森林的主體--樹木，卻可帶來更大收益。其面對的挑戰則是：需要建立可靠的供給、

市場及配銷管道；且這些資源必須要能夠永續生產、永續採收。資料來源：王相華，生物多樣性

概論網頁，2011年 5月 4日查詢。

混農林業系統

生產 糧食 飼料 燃料木材 建造木材 非木材產品

相互作用

隔絕熱輻射

地表以上 地表以下

固氮 養分循環 深層活化

增進地力

生態服務

保護土壤

減碳

涵養水質

維持生物多樣性

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綜上所述，台灣同其他國家面臨林地轉用的壓力，而為維持山區居民的生活

所需，而漸進地發展出混農林業的作業方式，而這種作業方式不僅能減少土壤流

失，保持土壤養分，更可以被應用於保護當地地景，以及照顧鄉村生活，惟這樣

的土地利用方式也需要被嚴格限制與指導，以避免造成環境的過度開發與破壞，

因此，政府的政策與立法對於我國混農林業的發展乃屬關鍵。

【表 2-5】國外混農林業相關研究整理

作者 年份 重點摘要

高清 2002 墨西哥在農牧使用的壓力下，熱帶雨林被大量摧毀，為

保護人民生計與熱帶雨林，遂發展混農林業。

Puri and Nair 2004 印度已發展混農林業數十年，認為當地混農林業雖已累

積不少經驗，但其更認為混農林業的成敗在於其和社會

經濟的相互作用，而非僅是大自然的觀察，因此，政府

應制定合理作業規範與政策。

E. Sharma, Rai and

R. Sharma

2001 尼泊爾錫金的 Khanikhola 流域，因山區之農業使用，而

造成土壤流失，因此宜推行混農林業，以保護土壤，減

少土壤流失，保住土壤養分，更增加生產力與產量，亦

能提供更高的經濟收入以及生態永續。

Ashley, Russell and

Swallow

2005 混農林業也可被應用於地景保護，而欲有效發揮此潛

力，政府與政策體制需要更清楚地指引農民如何種植作

物及護林，以發揮其生態系統功能與照護鄉村生活。

Thomas 2003 雖國有林地之本意是為木材生產，但現今之目標已轉移

為保護天然資源，因此上游地區的土地利用應該嚴格地

被限制。但目前管理目標相當混亂，使當地居民難以清

楚知道可利用的土地範圍，以至於他們仍依照大環境的

需求來使用，因此，仍需透過政府、法律、監督以及資

訊傳達的長期管理，使混農林業的發展能更有效率。

Blanco-Metzler and

Diaz Porras

2008 哥斯大黎加的 Montes de Oro Region 林地作為農業使

用，造成土壤侵蝕，因而，透過有機咖啡生產系統的實

施，保護了此地區的生物多樣性並減輕環境的負面影

響，提供具永續性且有利可圖的生產替代模式，主要改

善方法包括：作物選取、建立行道樹與防風林、施肥、

研究生物多樣性以及發展咖啡培植系統等。

Cutter,Rahmadi,Kurtz

and Odges

1999 美國更因 1995 年所實施的全國性土地調查，確立了混農

林業的相關立法與方案的施行，包括：防風林、河岸緩

衝區、間栽、林木業與森林農業，而成本分攤

（Cost-sharing）乃立法中最常見的獎勵誘因，其他包含

對於林農的技術援助和教學、稅賦減免與定期給付等，

而防風林的設置則是最為常見的實施方式。

Nair 2008 透過混農林業系統示意圖，解釋具永續性的混農林業應

涉及的生產與環境服務的內涵。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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二、國內混農林業之研究

農業經營原以平地為主，因平地不論容受力及生產力均較山坡地為大，且耕

作與管理較易實施，而山坡地因地形與地利所限，以經營林業為宜，在土地利用

上，農業平地，林業山地，實屬正常之經營事實，兩者互不牴觸，亦不必混合經

營。然我國之農業因受人口增加影響，發展至為迅速，農業增產壓力漸增，而農

業增產之道甚多，包括改善土地利用、改良作物品種和耕作技術等，其中以改善

土地利用之情形最為普遍，效果也更快，因其多直接採取耕地面積之擴充，以增

加產量。又，我國地形屬山地多平地少，據主計處統計，台灣平地面積5約佔全

國面積的 27%，為最適農作地區，而早在 1960 年代全台墾殖率已達 24%，平地

農業之耕地面積趨近飽和，故山地農業面積逐漸增加。若追溯台灣更早期的山地

農業，則可由清朝的「墾照」制度推知當時已有漢人前往山林開墾，而人民在開

墾土地前需先向官府申請墾照，取得開墾許可範圍內之土地，方有優先開墾的權

利。然自 1997 年來，政府因應我國加入 WTO（World Trade Organization，世界

貿易組織）對農產品市場的影響而推動休耕補貼政策，至申請休耕面積已超過

30 萬公頃，2008 年甚至獎勵休耕地參與造林，耕地實際耕作面積逐漸減少，而

有「農業上山、林業下山」之說法，顛覆了傳統土地利用習慣。因此，有關林地

混農使用之議題，多年來以備受討論，分敘如下，簡如表 2-6 所示：

林業受到長期林價低迷、工資昂貴、地處偏遠、運輸困難的多重影響，更使

它有志難伸。在人口逐年增加、耕地不足以及林業漸衰的情況下，山地農業之使

用不勝枚舉，國有放租林地亦不例外，在造林收入漸減的景況下，林農擴大農業

使用面積，使得混農使用林地的違規情形更加嚴重，在台灣更可觀察到以下混農

林業的特徵（郭寶章，1961：215）：

1. 經營位置多位於山區：即面積廣闊但耕地不足的地區，以期能獲得土地集

約利用。

5此統計資料所指平地乃低海拔之平坦土地，包括平原、盆地、沖積扇、縱谷及部分臺地。山坡

指主要包括標高 100 公尺以上，1,000 公尺以下之丘陵地，或標高未滿 100 公尺，而其平均坡度

在百分之五以上坡地之面積，依照山坡地保育利用條例劃定公布者。高山則指「國有林事業區」、

試驗用林地、保安林地等，位於較高海拔，專供林業經營、國土保安及林業試驗所必須之土地。

據 2010 主計處統計，平原（平地）佔全國面積的 26.75%，山坡佔 27.25%，而高山則佔 46%。

然實際上國有林事業區亦有部分位於標高 100 公尺以上，1,000 公尺以下且平均坡度在百分之五

以上坡地之面積之丘陵地，因此，本研究僅取用平地部分面積統計，而不以該統計作為山坡地面

積統計之論述。資料來源：中華民國統計資訊網，2011 年 10 月 15 日查詢。

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2. 經營目的多為增加收入：除為集約利用土地外，並希冀能達到長期的收入目

的，惟若施作地點位於坡度較大地區，表土極易流失，易使地力衰退，而縮

短可耕作年限。

3. 較單作安全：一般單作林業或農業易受市場價格波動或重大災難的發生影響

收入，混農林業的混合經營方式可保障生產安全，對於小農來說別具意義。

4. 屬特殊的土地利用方式：此土地利用方式實屬特殊，若欲使混農林業發揮多

功能效益，則需農林技術人員的合作，輔助林農使用正確的混農林技術，始

能達發揮多功能混農林業的最終目的。

5. 非屬極適宜的土地利用方式：山地較適宜林業乃不爭事實，惟台灣土地面積

狹小，耕地不足，為達生產目的而將耕地擴展至林地範圍自非得以，地形不

利加上經營技術較為複雜的情況下，若實施為當，則易發生土石崩落等不良

後果。

由上述台灣混農林業的特徵，可發現和國外混農林業有相似與相異之處，如

國外混農林業並不僅針對山區的混農林業，而多數國家更將重點置於因砍伐過度

而面臨轉型的熱帶雨林地區的替代產業，如墨西哥與印度等，此發展背景和我國

較為相似，同是因林業沒落後或不宜再大面積伐林，轉型於林地上或林下種植作

物，尤其近年來高山茶與高山蔬菜等溫帶作物頗受消費者青睞，因而吸引更多林

農將林地作為農業使用。而相異之處則在於發展地點，其他國家之混農林業不僅

分布於山地，甚至在熱帶雨林及農地等皆能發現其蹤跡，此外，在已開發國家則

是因環保意識抬頭及近年來明顯的氣候變遷，而逐漸重視減碳及維持生物多樣性

等議題。

何偉真（1998：3）則指出於台灣林地上經營混農林業，屬於土地超限利用

的行為，又其作業方式不僅涉及違規、違法，且容易造成水土的流失之外，還會

造成地表逕流之加速，不但減少地下水涵養功能，更嚴重者乃是使下游居民的生

命財產遭受洪水之衝擊。而國內林業行政人員亦認同農民從事混農林業乃係經濟

上之誘因所致，但亦擔心林農藉推行混農林業之名，逐步地以高經濟價值作物取

代林木，使超限利用面積不斷擴大，因此制定混農林業的政策與法令很重要（羅

紹麟，1999：37）。

羅紹麟、林喻東（1995：55）透過研究發現各縣份農作物和林作物組合的方

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式相當複雜，但是雜異化指數不高，亦即混農林戶主要收入還是靠少數的作物；

而混合配置方式以林木和作物分開栽植及林木和作物比鄰而栽最多，各種配置方

式以未經刻意安排者居多。目前推行混農林業遭遇缺乏明確的政策與法令及與國

土保安政策相互抵觸的困難，認為在這種林農生計及國土保安的衝擊下，尋求兩

者之間的平衡點，是相當重要的一項課題。

而審視混農林業的特性與永續發展的目標，發覺兩者間有許多類似之處，例

如混農林業系統的特性包括: 競爭性、複雜性、獲利性與永續性；永續發展的目

標包括經濟目標、生態目標與社會目標；混農林業的競爭性、複雜性與永續性符

合永續發展的生態目標，而混農林業的獲利性則符合永續發展的經濟與社會目標；

臺灣地區混農林業永續發展的各項目標中，林農對生態與水土保持方面略具信心，

因為林農認為在混農林業中，林木具有「保育水土」、「維持土地肥力」的功能；

但是林農對混農林業的中農作物的收益與銷售管道則普遍沒有信心，因此如何提

振林農對混農林業的信心，以落實混農林業的永續經營，是未來必須研究的課題

（羅紹麟、林喻東，2005：41）。林試所經濟組王培蓉博士則認為法令政策不明

確、資訊缺乏及管理嚴格等因素，造成現今林地管理的不易，其更強調未來若要

放寬混農林業之使用限制，則必須充分掌握在地植物及環境的知識，以發揮適地

適種的功效，是以許多學者皆以當地傳統生態知識為基礎，繼而研發各種不同的

作業組合（林試所，2010）。

此外，台灣地區自先民渡海來台，即已有山地囤墾之事實；戰亂之後更有安

置退除役官兵於山區之政策，目前的山地農業卻未見明確之輔導政策，反而一味

指責農民是破壞水土及森林資源之原兇，嚴格來說並不公平，且違反國際認同混

農林業之潮流。在氣候變遷的長期趨勢下，糧食生產與木材、纖維生產都是人類

永續的關鍵，必須尋求適當的土地及環境區位，提升單位面積之生產效率，同時

在永續利用的前提下，確保土地之長期生產力及生態效率(eco-efficiency)。山林

墾殖並非對國家全無貢獻，山林土地經營也並非唯有全面造林一途，發展適合各

種土地類型及生態區位之混農林業經營體系，實應獲得政策支持，以解決長期以

來基層公務員之管理困境及不斷累積之民怨（黃裕星、汪大雄、吳俊賢，2010：

12-13）。

而行政院農委會林業試驗所（2010）更進一步指出國內原住民從傳統生態知

識出發，沿用至今的混農林業作法，既合乎環境倫理，又能增進農民收益，其永

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第二章 文獻回顧與理論基礎

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續經營的概念，應納入未來林業政策與國土復育規劃之參考。王培蓉博士亦建議

台灣地區私有林面積約 18 萬 6 千公頃，加上原住民保留地之宜林地、國有林出

租造林地以及公有山坡地等共計約 40 萬公頃，若能將原住民傳統的混農林作業

模式融入獎勵造林的相關政策，當能提高民眾參與造林的意願，降低政策執行成

本，以達到提高社區投入、增加農民收益、確保森林永續經營之目標。

【表 2-6】國內混農林業相關研究整理

作者 年份 重點摘要

郭寶章 1961 混農林業的特徵包括：經營位置多位於山區、經營目的多為

增加收入、較單作安全、屬特殊的土地利用方式、非屬極適

宜的土地利用方式。

何偉真 1998 指出於台灣林地上經營混農林業，屬於土地超限利用的行

為，又其作業方式不僅涉及違規、違法，且容易造成水土的

流失之外，還會造成地表逕流之加速，不但減少地下水涵養

功能，更嚴重者乃是使下游居民的生命財產遭受洪水之衝

擊。

羅紹麟 1999 國內林業行政人員亦認同農民從事混農林業乃係經濟上之

誘因所致，但亦擔心林農藉推行混農林業之名，逐步地以高

經濟價值作物取代林木，使超限利用面積不斷擴大，因此制

定混農林業的政策與法令很重要。

羅紹麟、林喻東 1995 目前推行混農林業遭遇缺乏明確的政策與法令及與國土保

安政策相互抵觸的困難，認為在這種林農生計及國土保安的

衝擊下，尋求兩者之間的平衡點，是相當重要的一項課題。

羅紹麟、林喻東 2005 審視混農林業的特性與永續發展的目標，發覺兩者間有許多

類似之處，混農林業的競爭性、複雜性與永續性符合永續發

展的生態目標，而混農林業的獲利性則符合永續發展的經濟

與社會目標。

黃裕星、汪大

雄、吳俊賢

2010 台灣地區自先民渡海來台，即已有山地囤墾之事實，目前的

山地農業卻未見明確之輔導政策，反而一味指責農民是破壞

水土及森林資源之原兇，嚴格來說並不公平，且違反國際認

同混農林業之潮流。

林業試驗所 2010 國內原住民從傳統生態知識出發，沿用至今的混農林業作

法，既合乎環境倫理，又能增進農民收益，其永續經營的概

念，應納入未來林業政策與國土復育規劃之參考。

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三、以林地健康為中心的永續性混農林業

由上述文獻回顧，可知混農林業乃源自於森林環境退化，林農已無法再依靠

單一林業收入維持生計，而須在林業之外開創農業使用的新途徑，不僅開發中國

家用以解決經濟問題，已開發國家亦嘗試以混農林業來解決環境問題。在此過程

中，不僅需要跨學科的學術與實務研究，政府的法規與政策制定更扮演了關鍵角

色。在我國，因政府將混農林業視為違規，致使政策面不可能有環境保護議題與

混農林業的結合。惟本研究認為，國內混農林業若能以永續發展為目標，發揮其

固有經濟與環境優勢，並在與現行法規政策不牴觸的情況下，實能為促進林地健

康的可行途徑之一。

而羅紹麟（2002：59-60）分析林農對於經營林地的態度，提出混農林業的

永續發展範圍應包括滿足經濟收入（合理利潤）、改善生態環境（生態門檻）和

社會接受（重疊共識）三者，如圖 2-2 所示，若能逐漸擴展圖中斜線部分，即永

續範圍（Sustainable limits），林地之永續功能則可被發揮。林華忠等（2004：10-12）

由混農林業所具有之經濟、環境與社會效益，認為混農林業可持續發展，因過去

的森林經營一直著眼於木材生產，長時間以來將林的視為營利性的產業，然混農

林業所發揮的永續效益，已涵蓋經濟、環境與社會面向，樹木可充分發揮木本植

物的優勢，對作物進行保護與促進，兩者相互依賴，各得其所，充分利用林地的

時空資源，協調並穩定生態環境，促進農林與林業的持續發展。

本研究接續將以 Aldo Leopold 提出之土地倫理，融合永續農業之理念，探討

能促使混農林業持續發展之必要內涵，於最後提出除能滿足上述經濟收入、改善

生態環境以及達到社會接受之永續範圍外，亦得達到林地健康的保護與維持。

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【圖 2-2】達成林業永續發展的條件

資料來源：羅紹麟，2002：60。

（一）土地倫理

Leopold（1949）認為，人與土地之所以需要維持和諧關係，乃因人是群落

的一部分，其他還包含統稱為土地的土壤、水、動物和植物等物種，其關係是對

等且相互因存的，人類需要善盡維繫生物多樣性與土地健康之責。其所倡導的土

地倫理亦非阻止自然資源的改變，或停止自然資源的管理與利用，而是強調保存

土地健康，即土地自我更新的能力。Walck & Strong（2001:264-270）為解讀環境

歷史，整合過去永續性的研究方式，並擴充 Leopold 之理念，認為其所提出的土

地倫理可用來解讀並規劃更有效的土地利用政策，進而補充「權力關係」與「土

地利用」提出一套其認為可用來建構土地健康與土地利用的模式，並以此模式解

釋了美國奇威瑙森林之環境演變，就其基本內涵，如圖 2-3，闡釋如下（Walck &

Strong，2001:264-270）：

1.土地倫理

因人類土地利用對土地健康的深刻衝擊，Leopold 認為我們需要土地倫理來

規範永續的土地利用，其主要原則為群落、合作及責任的觀念。倫理的行為是有

利於群落的，Leopold 主張我們必須擴大群落的概念，將我們統稱土地的植物、

動物、土壤和水體納入，其乃我們緊密相連、相互依賴、相互依存的一部份。雖

然各種生物在此群落中相互競爭，但合作也是必要的，「也許是為了保有可競爭

的地方」。經由強調生物群落的觀念，Leopold 認為過去人類的土地利用模式將土

地定位為經濟性的資產，土地關係仍侷限於只承擔特權而非義務。土地倫理需要

經濟依存

Economically

viable

社會接受

Socially

acceptable

環境確保

Environmentally

sound

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「限制為生存而努力（耗竭資源）的行為自由」，並且瞭解合作需要盡義務，亦

即責任。違反責任而破壞土地，將造成生態系統的瓦解且剝奪其他生物生存的權

利，便是有違倫理。

2.權力關係

將土地倫理應用於永續的土地利用，對社會上競相取得資源的諸多團體，具

有重要意義。權力關係的架構方式深深影響著資源的取得與利用。Walck & Strong

沿用 Batterbury and Bebbington（1999）所提出的政府、群落、市場及財產四個

團體，作為土地利用與土地健康之決定因素。其透過觀察發現土地如何利用取決

於使用資源的政策觀念，且反應地方、中央、及全球之間的權力平衡。比起中央

的政治生態則著重於保護自然資源，由地方居民發展而成的地方政治生態，可能

導致差別更大的土地利用方式。由此可知，國家和全球位階的政策可能無法解決

所有土地利用問題。如果土地健康有賴於生態系統的完整性，政策就必須設定在

足以影響生態系統的層次。而因土地群落中大部分成員不具市場價值，如位於高

海拔偏僻地區的林木，他們在公共政策的舞台上沒有發言權，更難在群落中爭取

任何地位，因此，只實行土地之經濟倫理的後果便是，我們可能消滅「低生產力

的」物種，也就是在當時無經濟價值者。

3.土地利用

Walck & Strong 將土地利用定義為「人類為了本身的目的對土地及其孕育之

資源的開發利用」。有些利用助於土地的健康，有些則不然。其闡釋 Leopold 的

論述，認為人類將改變、管理並利用土地及其資源以確保人類的生存。然而，土

地利用造成土地的改變越巨大，土地健康恢復的機率越低，且機械化及工業的人

類活動將會損害土地。單一物種的人造林及單一穀物農耕將破壞了複雜的生命鏈，

企業化的農場經營污染了土壤與水體。雖然 Leopold 相信，曾被破壞的土地復原

生產力較低，因此對人類與動植物的涵養能力也會降低。土地利用影響土地健康，

受損後的土地健康反過來影響土地利用的產量。由於土地健康與土地利用存在著

交互影響的關係，永續的土地利用必須納入土地健康的概念。

4.土地健康

土地健康代表著土地自我更新的能力，Leopold 強調，需要保存一個生物群

落的完整性、穩定性和美感，因此 Leopold 提供了 4 個特質以評估土地的健康：

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（1）完整性：完整性論及群落的完整，群落呈現每一參與成員間相互依賴的模

式；（2）穩定性：作為土地群落的成員，人類應以順應自然程序的方式做事而不

違反自然來確保穩定性；（3）生產力：在於人類群落對土地生產的利用，是否能

使土地維持其本身生態上的生產力，過度強調土地的經濟與商業價值將使我們忽

略允許土地功能完整的非經濟面；（4）美感：Leopold 概念化土地美學，即源於

身處大自然中的愉悅經驗。

【圖 2-3】土地倫理及權力關係對土地健康的影響模式

資料來源：Walck & Strong , 2001:266。

土地倫理

群落

合作

責任

權力關係

政府

群落

市場

財產

林地利用

林地健康

完整性

穩定性

生產力

美感

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（二）永續農業

強調環境保育之土地利用方式-永續農業(sustainable agriculture)，近年來各國

研究矚目，主要理念涵蓋農業生產對環境、社會以及經濟，包括水土保持、生態

保育、有機農作物的生產等，強調以善待土地之方式來生產作物，減少對土地健

康之戕害，相關策略如生物動態性農業、再生農業、低投入農業、替代農業、生

態性農業、有機農業等，其意義及理念均大同小異(林俊義，2005：2)。

再者，永續農業之理念已是普世價值，但其作法或實施對策可以因各國、各

地區之農業環境不同而異。目前世界各國政府對永續農業均極重視，1991 年紐

約亦成立了世界永續性協會(World Sustainable Agricultural Association, WSAA)，

致力於世界永續農業生產的推展，其中美國政府即對有機農業經營之資材定有規

範，並輔導成立許多有機農場，以少施化肥及農藥之生態綜合耕作法來經營農業，

兼顧農業收益與農村發展。日本方面乃以 MOA (Mokichi Okada International

Association)規模最大，在政府輔導下，設立許多有機農場，並定有嚴格的生產有

機農產品規範，訓練許多監督員巡迴監督農場之自然農法栽培，不使用化肥與農

藥，以堆肥來維持地力，並採行輪作制度(林俊義，2005：2-4)。台灣亦於 1993

年成立永續農業協會並成為世界永續性協會之一員，至今已有近二十年歷史，在

會員及政府單位之推動下，無農藥並施用有機肥之有機產品已漸趨普遍，並廣為

消費者所接受，如新竹縣尖石鄉玉峰村石磊部落之原住民，過去採取噴灑化學肥

料與施用農藥等不循土地倫理的農業經營方式，不僅造成生態環境的污染，亦將

有害居民與土地健康，慣行農業的惡果逐漸顯現。而近來於土地倫理的省思下，

嘗試以融合傳統生態知識(Traditional Ecological Knowledge, TEK)的無毒自然農

法為其農業生產的技術，運用微生物發酵半年至一年研製的營養劑，利於植物生

長，最重要的是，部落亦得以獲致穩定收益。由此可知，國內外其實已有多年有

機農業等永續農業之實際案例與實用經驗，亦不乏相關理論與研究，農委會並於

2007 年 1 月開始實施「農產品生產及驗證管理法」，將「有機農業」及其產品即

納入政府的法律規範，以認證制度保護有機農業之農民。

因此，為反省過去人類為了經濟發展所造成環境退化的問題，永續發展的議

題不斷即被提及，就農業面向觀之，因農業具有確保糧食安全，減輕貧困和提供

重要天然資源的功能，因而聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture

Organization, FAO)定位永續農業（Sustainable Agriculture）必須具有五項特性：

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第二章 文獻回顧與理論基礎

2-24

它是資源（土地、水、植物和遺傳資源）上可保存；環境上非退化；技術上很適

當；經濟和社會上可接受（Lee, 2005:1325）。若將永續農業延伸至混農林業，其

實亦能達到類似結論：資源上可保存林木樹種，及依賴林木生存之動植物等；環

境上因減少土地受到傷害之程度，而減緩退化；技術上以適地適種之理念來耕作

與照顧林木；並藉此提升林農之經濟與社會水準。

從三生系統來檢視永續農業，永續農業的實質內涵包括：生產、生態以及生

活三個系統。生產系統觀方面分為技術觀點與經濟觀點。以生產技術觀點言之，

永續農業強調低投入，即有效的低能源投入，不能因能源減少投入而減低產量，

透過自然法則的使用，如氮素固定、生物防治等方法來維持或補充能源低投入可

能造成的影響；若以經濟觀點言之：強調永續農業非以傳統的增產方式以增加報

酬，而是以提高「農產品品質」，並提高「產量」的方向努力，如 Human Rights

Council（2010:8）在肯亞地區發現，透過種植驅蟲作物，並引誘害蟲至驅蟲作物

上，再分泌黏性膠體粘住害蟲，這種手法不僅可控制蟲害，亦可減少農藥的使用

與增加產量，而國內原住民亦有使用類似無農藥的方法減少蟲害。於生態系統與

生活系統觀方面，強調永續農業除了提供人類糧食上的生產功能外，其更具有生

態性的、生活上的功能。如近來發展的休閒農業的目的，便是要農民利用農業資

源、農村景觀、農村文化等特性來賺取更多的收益，將農業從單純一級產業--農

產品的生產與出售，改變為結合一級產業、二級產業、三級產業的「六級產業」

（阮春發，1994：1）。

簡而言之，綜合永續農業之相關理論與研究，包含以下幾個面向，這些不僅

為農業基本法草案6的基本政策，亦與混農林業之基本效益不謀而合，於探討國

內混農林業問題時，亦不可輕忽：

1. 生態平衡與環境資源保護：強調物種的保育與多樣性、生態環境的維護與資

源的再生與永續利用，如降低土壤沖蝕，保留更多水分於土壤中，並排除殺

蟲劑的汙染，增加碳吸存力及增加生物多樣性。就土地資源而言，土壤是農

業生產之母，透過輪作、綠肥、施用有機肥等保持地力與肥力，避免農業

生產行為造成環境污染，改善農業經營環境。

2. 現代農耕技術的運用與管理：透過科技的運用，結合管理能力，提升農業生

6 行政院於 2011 年 6月 2日通過，目前由立法院審議中。

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產效率與品質。

3. 經濟與社會需要：低投入、高產出，改進土壤肥沃度，強化農業生產功能，

提高農民收益，並可滿足大眾休閒需求。

4. 健康糧食與鄉村人身財產安全：滿足現在與未來世代的糧食需求外，強化鄉

村之防災與減災功能，避免因農業使用而導致災害發生，。

五、小結

如圖 2-4 所示，根據 Walck & Strong 所提出的土地利用與土地健康的分析架

構，本研究嘗試將之延伸至林地利用與林地健康的分析模式。因永續的混農林業

乃根基於林地健康，且人類對於林地的利用與管理行為，唯有在林地能不斷地自

我更新的情況下，混農林業之經濟、社會與環境效益才能永續地被發揮，並且擴

充其永續範圍。又，除土地倫理外，限制或授權予承租林農利用林地的權力-政

府，其所制定之林地政策及林地利用法規範，亦將影響其林地使用方式或強度，

因此，本研究將權力關係面向之重點置於政府的角色扮演，以土地倫理及政府制

定之法規政策對土地利用及土地健康的影響模式，來分析國有放租林地如何往永

續性混農林業的方向發展。

【圖 2-4】永續性混農林業影響模式Ⅰ

政府

政策推動

法規施行

土地倫理

林農對林地之

價值觀

林地利用

經濟依存

環境效益

社會接受

林地健康

自我更新能力

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第二章 文獻回顧與理論基礎

2-26

首先，承租林農之土地倫理觀，將藉由訪談方式了解其對於土地之價值觀，

檢視林農土地倫理之內涵；而影響林地利用之政府面向，將目標鎖定於目前我國

混農林業所面臨的一大困境，即法規與政策面。土地利用方面，則以經濟依存、

環境效益和社會接受三者來檢視林地利用的永續範圍，經濟依存指可滿足林農的

基本生活收入，環境效益則指能發揮其減少水土流失、減碳、涵養水資源以及維

持生物多樣性等，而社會方面則是應達到林地內部能保有傳統文化、安置勞力、

減少鄉村人口外流等，在外部則應能為社會大眾所接受，而非以撻伐的方式增加

不確定性。最後進而探尋能滿足永續性的混農林業所應具有的林地健康，包括林

農如何以其能力促進林地健康，是否已有永續農業之耕作理念，使林地在耕作之

餘亦能保持土壤活力，避免過度使用而損害林地，並於不斷餵養人類及其他生物

群體後，亦能保有自我更新的能力。

因此，依上述文獻回顧，本研究將試圖於租地造林地上，探悉混農林業發展

之可能性，包括過去我國林地發展混農林業之足跡，以及管理放租林地之政策與

法規範，並以問卷調查專家學者對混農林業之觀感，繼而輔以臺大實驗林契約林

地為研究場域，觀察並了解林農之土地倫理和林地利用，最後提出國有放租林地

發展混農林業應有之依循方向。

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3-1

第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之

分析

如前所述，混農林業當以能滿足永續發展的三大條件為目標，然這樣的土地

利用則為林農對土地倫理的認知以及當時政府制度所牽引，故於探究混農林業之

永續性措施之前，除藉由深度訪談與法規政策分析以獲知林農的土地倫理觀外，

須先觀察混農林業發展概況及相關政策變遷，以一窺混農林業於國有放租林地發

展之全貌。然因針對混農林業之研究多以整體林地為範圍，包括公私有林，特別

是日治時期仍未有租地造林政策，多是廣泛性的探討山坡地或林地的混農林業情

形，直至 1951 年推行租地造林政策後，方以國有放租林地為場域的研究，故本

章概以當時混農林業之文獻資料來研析。

從日治時期之文獻，可知混農林業能創造可觀的經濟產值，正因如此，國有

林不斷遭占用與濫墾濫伐，因而省政府於 1969 年（民國 58 年）公布「臺灣省國

有林事業區內濫墾地清理計畫」，清理對象為該計畫實施前在國有林事業區內擅

用林地者，據此，間接宣告在此之前已濫墾濫墾之林地皆已清理，並依租地造林

辦法放租，之後的濫墾等超限利用行為皆屬違法，將嚴格取締，遂有「58 年線」

之稱。又林務局於 1990 年代起，於部分私有林進行混農林業試驗，經過近 20 年

的培育，成效頗為顯著，供國有放租林地未來擬定混農林業政策之參酌；另一方

面，2008 年政府再度重申國有林的「58 年線」精神，再次補辦國有林地之清理，

並要求以種植農作物之墾民，須承諾於一年內種植一定株數之造林木與竹類後始

可訂約。

又近年來，政府因應氣候變遷及考量國土資源已承受難以復原之損傷，而開

始大力推行「出租造林地補償收回」及「獎勵造林」，希冀透過補償與獎勵金的

補貼，吸引已從事混農使用之國有林地自願將林地繳回，或將農作物全面清除以

參與獎勵造林，但這樣的政策內容是否真能吸引已混農使用地承租林農主動參與，

抑或仍有其他可議之處，皆是本章討論之重點。此外，政府推動的「社區林業」

是否能與承租林農的現行的土地使用相結合，即透過社區中的成員共同建立林地

利用或管理規則，以社區力量影響其使用行為，甚至達到減少超限利用等違規使

用之效果，亦值得研議。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-2

而混農林業對現行林地利用法規而言，屬「違規使用」，即國有林放租造林

地發展混農林業乃違反林地使用管理法規範之行為，這些法規範除較一般認知的

「森林法」外，還包括「水土保持法」以及管理租地造林之命令「國有林事業區

出租造林地管理要點」等林地利用法規，而在發生違規使用情形後，林管機關應

依規定程序查報並處分甚至收回林地，因此，林管人員能否確實查報違規情形，

將對林地利用法令之規範效果有所影響。此外，林農與各林管處合意簽訂之租定

造林契約乃屬定型化契約，其契約內容有關農業使用之條文亦有檢視之必要，詳

述如下。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-3

第一節 我國混農林業之實施與相關政策規範之演變

混農林業的發展歷程可回顧至日治時期，此時已有日籍學者在台灣進行混農

林業的實驗，而迄至 1949 年省政府公布「台灣省森林用地租地造林辦法」後，

放租林地作混農使用的情形才逐漸受到檢視，後於民國 58 年政府開始清理遭濫

墾之國有林地，將清理對象依租地造林辦法簽訂契約，在此之後之濫墾情形皆屬

違法。此外，過去部分文獻雖非以放租林地發展混農林業作為研究對象，乃單純

調查台灣地區林地作為混農林業之使用情形，亦可供本研究觀察混農林業發展之

參考。據此，本節將探討我國混農林業之實施概況與有關政策，並以時間為序，

分為日治時期、光復初期、民國 58 年後以及近年等四階段予以探討。

壹、日治時期台灣地區混農林業之形成

台灣光復前，日人因感農業發展之不足，而有意朝山坡地進行開發，以實行

不同於平地的坡地農業，除可解決人口漸增後的糧食問題外，並有意使日人移民

來台遷住於山地，以減輕日本國內的人口負擔。因而日人曾於 1930至 1937年間，

日人曾就台灣山地概況詳加調查，以供山地開發之參考，其中當時台北帝國大學

（國立臺灣大學的前身）教授田中長三郎更對於當時山地開發投入相當研究。其

擬定台灣暖帶林7開發計畫，即在海拔 2,000 公尺以下之山地，且土質及氣候適合

農牧經營之區域，選定 50 萬公頃林地，施行農業、園藝及樹木等混合經營，經

營形式包括樹木與煙草、牧草、藥草及蔬菜的輪作，和茶樹、果樹如梅子、桃、

李無花果葡萄，以及蔬菜和藥用植物的栽培等，發現該數十萬公頃之林地產值約

可達一億台幣，與未開發前的 700 萬台幣產值差距頗大，故知混農林業在經濟上

具有龐大效益，不容忽視。而田中長三郎的開發計畫中，仍保留 74%的林地繼續

實行單純的林業使用，僅有 26%面積作混農栽種，包括茶樹、果樹以及蔬菜和藥

用植物等栽培，可見其在開發山坡地之際，仍重視林地的環境特殊，需考量水土

問題，避免因開發而造成不利結果（郭寶章，1961：226）。

而在原住民地區，採行混農林業的經營方式於日治時期文獻亦有簡要描述，

其中屢見泰雅族人在休耕時期栽植赤楊木的記載，如日治時期的「臨時台灣慣習

調查會」之「番族慣習調查報告書」第一卷文中曾提及：「泰雅族原住民在休耕

前會撒下赤楊木的種子，因為這種樹極易生長，不到幾年就成為密林，這樣的話

7 台灣暖帶林海拔高度約 500～1,800 公尺，面積可達 1,106323 公頃，佔臺灣土地面積之 31%。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-4

就可以防止其下茅茨雜木之生長，他日開墾地時較方便，而木材也可以做為建築

之材料…」，記載了農林混合作業為泰雅族人的傳統土地利用方式。林試所深究

該段記載，並查訪宜蘭縣南澳鄉金洋村當地泰雅族原住民耆老，表示過去部落位

處深山，種植赤楊的戶數比例最高曾高達 100%，幾乎所有部落居民皆種植赤楊

木，除因赤楊具生長快速、木材通直、加工作業簡便、材料容易取得、撫育管理

簡單等優點，可供建屋材料與材薪使用外，最重要的是，於休耕期種植可增加土

壤肥力，以減短休耕時間，並能防止雜草灌木生長以方便整地，更能強化水土保

持以達固坡效果。此外，赤楊亦可作為疆界邊線，以宣示家族土地所有權。又，

據耆老口述傳統社會所採用的混農林作業，原住民於土地上耕作 2~3 年後進入休

耕期時，將赤楊栽植於上層，下層則栽植地瓜等對土壤養分需求較低之作物，因

赤楊有良好的固氮能力，可迅速恢復土壤肥力，且殘株腐朽快，不妨礙後續的整

地及耕種，如圖 3-1 所示。

【圖 3-1】赤楊為原住民傳統農林混作之輪作植物

資料來源：王培蓉攝，2011，18（3）：29。

由南澳鄉金洋村泰雅族傳統之赤楊木栽植與利用的狀況可瞭解，在地「農林

混合作業」土地利用方式蘊涵有相當豐富之傳統生態知識，然而在實際應用上則

會因應時代變遷做調整。如當地耆老告知，因民國 60 年代盛行栽培香菇，休耕

地栽植的赤楊木轉而被用來培育香菇，此外亦開始大量栽種杜英、楓香等適合種

植香菇的木材，由赤楊搭配地瓜等作物，轉變為杜英、楓香等搭配香菇，如圖

3-2 所示，此乃隨時代變遷所採取的適應性經營做法（王相華、田玉娟、江貞儀、

陳麗君，2009；王培蓉，2011：30）。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-5

【圖 3-2】南澳香菇種植情形，目前金洋部落主要經濟作物

圖片來源：泰雅族網路社群，2011 年 9 月 7 日查詢。

貳、光復初期混農林業之施行與相關政策（1949 年～1968 年）

隨著租地造林政策的推行，1949 年台灣省政府公布《台灣省森林用地租地

造林辦法》及其施行細則，以為放租林地之依據，而依據租地造林辦法施行細則

第 7 條之規定：「造林實施前得舉行『前作』81 年，造林後之『間作』9以 3 年為

限，但土地傾斜度在 20 度以上者，一律不准墾殖農作」，除規範承租林農僅得於

坡度 20 度以下之林地種植，且造林後的 3 年期限一到，便應清除地上物。學者

謝漢光（1950：23）則強調當時期的造林工作是台灣林業建設的主要課題，若要

達成造林功效，林業應與農業結合，亦即租地造林應採行混農林業制，並主張施

行地區應於坡度 5～17 度的山坡地，而 17～27.5 度之山坡地可在造林前先種植

農作物一年，造林後最初幾年仍可兼作農作物，於林木達鬱閉10狀態時，間作即

應停止，可知謝漢光對於當時的租地造林辦法之規範內容，認為仍有再放寬之餘

地，應開放坡度較低之區域採行混農林業制，坡度較高之區域則應漸緩以林木替

代作物。

迄至 1958 年省政府通過《林業政策及經營方針》，其中第 5 點規定：「尚未

確定用途之林地，應重加測量，劃定土地用途，其宜牧、宜農地區，除政府保留

者外，依法放租或放領，『其適於混農林業地區，推行混農林作業』，至宜林地區，

8 「前作」係於森林建造前，就造林地實施短期農作之謂。

9 「間作」係於造林同時或其後，而在造林地上實施短期農作之謂。

10 林業上常用的鬱閉度、疏密度和密度等數量指標，是從不同角度反映林分的水平結構狀態。

鬱閉度指林冠的閉鎖程度，是林冠垂直投影面積和林地總面積之比值，用十分數表示。林地全為

樹冠投影遮蔽時，鬱閉度為 1.0；樹冠投影面積佔林地總面積的 80％時則為 0.8﹔以此類推。生

產上常把鬱閉度分成幾個等級，1.0～0.9為高度鬱閉；0.8～0.7 為中度鬱閉；0.6～0.5 為弱度

鬱閉；0.4 ～0.3為極弱度鬱閉；0.3以下則稱為疏林。周重光，中國大百科全書，2011年 7 月

18 日查詢。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-6

依法編為森林用地。」，而第 6 點更闡明：「各機關於光復時接管之林地，除林業

試驗所需者外，應限期調查其經營現況，劃分為宜林宜牧宜農等地，其宜林地區，

應依法編定為森林用地…」足見當時林業主管機關已發現，自日人手中接管之林

地，已多有人民從事農作之事實，故林業政策務實地要求重新測量調查，並劃分

宜農、宜牧及宜林地，並同意宜農、牧地放租放領，並鼓勵適當地區應推行混農

林業。惟當時有關機關並未完成接管林地之現況調查業務，而將接管的國有林地

均編定為林業用地，如本研究之個案臺大實驗林即為其中一部分，政府雖有鼓勵

林地採取混農林業之經營，但因調查業務未確實執行，亦未訂定混農林業的有關

規範，林農為生產及生存，仍於國有林地上墾植作物。而學者（郭寶章，1961：

222）認為，以林地之生產價值而言，林農理當充分利用林地，因此可將當時的

國有放租林地全然視為混農林業實作地區，然此推論難免有高估之疑，因假使仍

有部分林農在理性的狀況下，遵守當時《台灣省森林用地租地造林辦法》及其施

行細則，於造林後 3 年即清除農作物，且坡度在 20 度以上的林農亦不為農作行

為的情形下，以租地造林面積認定為混農使用之範圍將遭受質疑。

郭寶章更針對全台混農林業之實施狀況進行資料蒐集，以表格呈現如下（郭

寶章，1961：228）。由表 3-1 至表 3-3，可大略知悉光復初期台灣各地區的混農

林業已有相當發展程度，其中以北部的新竹縣林木與作物配置類型較為多樣，而

南部地區除新營一帶依土地等級分級實施較為嚴謹外，其他地區發展較其他地區

稍感落後。而由此時期台灣地區混農林業的概況，除可了解在林地上栽種農作物

可明顯增加收入外，更應依作物的不同，而調整林分情形，則可避免林木遮蔽作

物所需陽光，此外，適度的間作亦可改良土壤物理性質，減少雜草滋長，節省除

草費用，並涵養水源。而由上開表中更可明顯看出相思樹頗受林農偏好，或因相

思樹不僅可作為碳薪材，其根部分化亦多，能緊抓土壤，並能生存於強風、旱災

及貧脊之地，具有綠化荒山和水土保持之功效，因此林農若能於適當坡度與土壤

肥沃度之地區，選取合適的樹種與作物加以配合，應可由混農林業之施作獲取相

當收益。

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【表 3-1】光復初期台灣北部混農林業之實施狀況

縣市

（鄉鎮地區） 林木 作物 發展概況

台北縣

（南勢溪流

域）

樟樹、杉木

茶樹 原為茂密之闊葉樹林帶，經原住

民掠奪後進行農業使用後，耗盡

地力，日治時期曾訂有混農林業

經營辦法，試圖恢復地力，進而

成為著名的紅茶產地

台北縣

（烏來） 相思樹

茶樹 茶樹間植相思樹，藉以遮蔭及保

土，成效甚佳

台北縣

（大屯山） 相思樹

茶樹 因相思樹生長迅速，鬱閉後有愛

茶樹生長，就相思樹施以更新，

疏開林分後，即可有利茶樹生長。

新竹縣

杉木

梅、香蕉 於平坦而肥沃處間作梅和香蕉，

增加收入，若間作實施得當，可

改良土壤物理性質，減少雜草滋

長，而能有利於杉木生長。

台灣桐 豌豆、花生、其

他綠肥作物

獲得間作收入及減少除草費用

樟樹 甘藷、茶樹 樟樹造林之際進行間作，年數約

2～3 年

杉木、相思樹

水田 於傾斜地上經營梯田，並於梯田

上方及兩側種植林木，以保土及

涵養水分，可使水田免除旱害，

且林木發育亦佳

天然闊葉林、

桂竹

水田、茶樹、柑

橘

田地上部有天然闊葉林分布，田

中央造有桂竹林帶，可扞止土砂

及涵養水源。

苗栗縣 油桐、馬尾松、

相思樹

毒魚藤、梅、

柿、榛、棕梠、

桃、李

可獲間作收入，使林木與作物生

長俱佳

資料來源：郭寶章，1961：228，本研究整理。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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【表 3-2】光復初期台灣中部混農林業之實施狀況

縣市

（鄉鎮地區） 林木 作物 發展概況

台中縣 相思樹

甘藷、鳳梨、茶

樹、胡麻、芋

頭、香蕉等

可獲較多收益

嘉義縣 樟樹

咖啡 以樟樹為防風林，惟咖啡產量因

樟樹樹冠遮蔭而減收兩成，然樟

樹之木材收入可抵咖啡收入之

減損

彰化縣

（員林） 相思樹

龍眼、李、檬

果、鳳梨等

相思樹與鳳梨混作方式成果尤

佳，即對相思樹實施適度之間伐

及剪枝後，陽光充足，溫度升

高，即可解決相思樹枝林蔭對鳳

梨所造成之影響

南投縣 杉木

香蕉 雖亦有實施林木間伐及剪枝，但

香蕉栽培年數不超過五年，無法

長期種植

資料來源：郭寶章，1961：229，本研究整理。

【表 3-3】光復初期台灣南部混農林業之實施狀況

縣市

（鄉鎮地區） 林木 作物 發展概況

高雄縣（旗山） 相思樹、柚木、竹 薑 獲利頗多

台南縣（新營） 相思樹、麻竹

龍眼、香蕉 依土地等級分級實施：

＊依肥沃度可分一等地、二等

地、三等地

＊依傾斜度可分平坦地、緩斜

地、急斜地

資料來源：郭寶章，1961：229，本研究整理。

又，因《臺灣省森林用地租地造林辦法》之條文有諸多缺點及疑慮，其中包

含林地造林前得實行「前作」及「間作」之規定，僅規範農作之期限為 3 年，並

未規範使用面積等細項，未來將可能造成大面積濫墾，因此，省政府於 1968 年

合併上開辦法及細則，並參酌各方意見後，修正為《臺灣省國有森林用地出租造

林辦法》，該辦法共三十一條，其中第 12 條明文規定：「…租地造林人報經核准

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3-9

後，得營造果樹，其面積以承租面積的十分之三為限」，此乃考量租地造林的林

木收益並無法滿足承租林農生活所需，因此，為保障其經濟收入及杜絕濫墾而修

正訂定，該法令亦成為當時承租林農在實施混農林業時的合法依據，部份放租林

地契約依循該條文內容，與承租林農合意十分之三的農業使用面積，有關造林契

約之課題，容後再述。

參、民國 58 年後混農林業之施行與相關政策（1969 年～1990 年）

雖部分國有林地已依《臺灣省國有森林用地出租造林辦法》訂定租地造林契

約，惟國有林地仍不斷遭占用與濫墾濫伐，且墾伐型態開始轉為經濟價值較高之

作物，如茶樹、檳榔及高冷蔬菜等，因此，省政府於 1969 年公布「臺灣省國有

林事業區內濫墾地清理計畫」，清理對象為該計畫實施前在國有林事業區內擅用

林地者，其中第 4 條規定：「濫墾地種植農作物者，於查明屬實後，依照『臺灣

省國有森林用地出租造林辦法』之規定條件，予以訂約實施造林，如濫墾人拒絕

訂約或訂約後未能於規定期限內完成造林者，即予撤銷契約、收回林地。」以及

第 6 條：「濫墾地復舊造林，在不妨礙水土保持原則下得施行間作三年，但保安

林地以符合『臺灣省邊際土地宜農宜牧宜林分類標準』之宜農地為限。間作期滿

應自行廢耕，其間作收入均歸墾民收益。」第 8 條則明定：「濫墾地已栽植果樹、

茶樹者，於查明屬實後，應由該管林業管理機關點交墾民訂約保管，並由墾民限

期完成水土保持設施後，按租地造林辦法處理。但保安林地應即改造木竹，其已

栽植果樹、茶樹者暫准以間作方式保留；所保留果樹、茶樹部分，仍應按租地造

林辦法之規定辦理分收。」依此計畫，在三年間仍可部分維持混農林狀態，更允

許果樹、茶樹的保留，但三年後墾民、承租林農多不願清除作物並全面造林，導

致陳情與糾紛不斷，日後更不斷追加補辦清理作業，至 1991 年為止，合於租地

造林規定而予以放租者為 19,957 公頃（黃裕星，2011：2）。

上開計畫乃針對當時期濫墾國有林地之墾民，依此計畫授予墾民土地使用權，

目的在紓解民間「土地飢渴」的壓力，另一方面，政府更希冀透過此計畫之發布，

昭告國人，前此之濫墾林地皆已清理並放租，嗣後之濫墾情形皆屬違法，將嚴以

取締，然先不論政府確實「嚴」以取締與否，民國「58 年線」自此確立。1974

年行政院頒布林業經營三原則，並於 1976 年公布「台灣林業經營改革方案」，

規定國有林已放租之租地造林地未完成造林者，應輔導完成造林，其他除山地保

留地外，不再放租或解除或交換使用，租地造林之辦理工作至此宣告終止，確定

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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國有林地不再放租，過去已辦理放租者仍持續維持契約關係，然這些承租林農為

或為維持生活，或為追求厚利，超限利用種植果樹、茶葉以及溫室蔬菜者不在少

數，更遑論配合政策實施全面造林。

肆、近年混農林業之施行與相關政策（1991 年～至今）

林農不斷陳情的聲浪中，林務局於 1990 年代起，對於私有林及租地造林採

取不同的管理政策，且近年來所推行之出租林地補償收回、獎勵造林以及社區林

業亦多有爭議之處，而使違規混農使用依然頻仍，分述如下：

一、私有林混農林業試驗

政府在表面上對國有林施以嚴格控管後，轉向於私有林地上進行混農林業試

驗。1991 年農委會核定臺灣省政府提出「私有林經營改善計畫」，實施地區內以

推行高價值鄉土樹種之更新造林為其宗旨。補貼措施是在一般造林補助、貸款外

另加每公頃 3 萬元之獎勵金，除林業補貼外還包括獎勵林道、環境清理、放養溪

流魚苗、改善自然生態環境，故屬綜合式補助計畫。計畫中選定新竹縣大山背、

南投縣小半天、嘉義縣石棹地區為私有林經營改善實驗區，規劃實施各項林業經

營改善措施，輔導農民經營混農林業，目前實驗區之林木成長已見顯著成效，在

小半天及石棹地區茶園間作之林木，包括銀杏、肖楠、紅豆杉、柿子等落葉性與

成長緩慢的樹種為主，兼顧茶葉生產與林木生育，農民配合意願高。2002 年台

灣加入世界貿易組織（WTO）後，台灣農產品走向開放式的發展環境，在受到

外來農產品的競爭與衝擊下，林農轉而種植高山茶等作物，而政府為減輕經貿自

由化對農業之衝擊，林務局更於 2001 及 2002 年度之林業施政計畫中再度陳述：

「…輔導發展民營林業，適度採行『混農林業』，提高經濟收益…」11，惟該民

營林業之輔導區域，乃指私有林地以及非林務局管理的公有土地示範區，在林務

局管理的國有林班地則嚴禁混農林業的存在。陳芬蕙等（2011：39）指出林務局

反對將混農林業納入解決違規使用的選項，原因是若規定造林木要均勻種植，林

農對於林木成林後將影響遮蔭，存有疑慮，導致造林意願不高，此外，更擔心接

踵而來的「骨牌效應」，造成林地作為混農使用的情形更為普遍，反而與鼓勵林

農全面造林的初衷背道而馳。

陳芬蕙等（2011：57）調查上開試驗林區，除發現上述樹種混植於茶園及檳

11

2001、2002 年林務局年報-施政計畫。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-11

榔園中外，其分布情形在檳榔園以均勻分布為主，在茶園則以行列式為主，此與

茶園常有坡坎之平台階段處理地形有關，而例如嘉義縣石棹試區為避免茶樹遭林

木遮蔭，而重度修枝間作林木，導致林木生長情形較差，冠幅大小尤其受到限制，

如圖 3-3 所示。該調查單位以「冠幅」為標準大致將林地類型分為「林取代農」、

「林大於農」、「農林並存」或「農大於林」等不同階段類型12，其中南投初鄉地

區已栽植肖楠 16 年，並利用除草劑注射檳榔樹致死，因此目前已屬「林取代農」

類型，如圖 3-4 所示；而南投縣橫路及大崙試區因間植密度低或數種生長較慢，

現在屬「農林並存」；南投廬山及嘉義石棹試區則因林木間植密度仍低，而呈現

「農大於林」。其更進一步計算各試區之總碳吸存量，以間植肖楠密度最高，且

時間最久的南投初鄉試區為最高，碳吸存量達 76.9 ton C/ha，較台灣森林平均碳

吸存量 71.68ton C/ha 更高，詳如下表 3-4 所示。

【圖 3-3】為避免遮蔭茶樹，間作於茶園的林木受到重度修枝

資料來源：陳芬蕙等，2011：61。

【圖 3-4】林取代農

資料來源：陳芬蕙等，2011：61。

12 陳芬蕙等（2011：60）依據林木冠幅總和來分類，林取代農：冠幅總和>10,00m

2/ha，林大於

農：冠幅總和 7,500~10,000m2/ha，農林並存：冠幅總和 2,500~7,500m

2/ha，農大於林：冠幅總

和<2,500m2/ha。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-12

【表 3-4】混農林業試驗區現況調查結果

地點

（縣/鄉） 農作 間作

海拔

（m）

面積

（ha）

林齡

（年）

密度

（株/ha）

冠幅

（m2/株）

混農林

類型

總碳吸

存量

南

投

縣

廬山 茶 肖楠 1,400 0.99 12 97 15.50 農大於林 7.50

橫路 1 檳榔 台灣杉 500 0.54 12 900 5.60 農林並存 -

橫路 2 檳榔 肖楠 500 0.12 13 1,100 7.90 林大於農 24.20

初鄉 檳榔 肖楠 375 1.34 16 1,750 10.70 林取代農 76.90

南坪 檳榔 桃花心木 1,500 0.22 - 700 11.10 林大於農 -

大崙 茶 銀杏 1,030 0.50 18 1,000 6.60 農林並存 -

台

中

市

東勢 檳榔 肖楠 1,120 0.37 1 或 3 1,200 0.64 農大於林 0.34

光華 檳榔 肖楠 1,030 0.11 16 700 11.40 林大於農 31.80

嘉

義

縣

石棹 茶

肖楠、紅

檜、

紅榨槭

1,120 0.49 不詳 425 3.90 農大於林 3.43

資料來源：陳芬蕙等，2011：59-60。

二、放租林地禁止從事混農林業

2001 年 7 月的桃芝颱風不僅為台灣帶來豐沛雨量，隨之而來的土石流更造

成各地嚴重災情，行政院指示應加速推動全國性生態造林運動，且山坡地超限利

用地徹底解決，並推動平地造林與綠化等三項指示，農委會遂依指示，擬具「加

速全面造林整治土石流計畫」，將全面積極造林，整治土石流，並處理超限利用

地，以期減少後續之土石災害。2002 年農委會據該計畫、水土保持法及山坡地

保育利用條例，擬定「山坡地超限利用處理計畫」為處理規範，該計畫之適用對

象乃本計畫公告前已超限利用之山坡地，本計畫公告後之超限利用案件，由直轄

市、縣（市）政府嚴加取締，依法處理，不適用本計畫之規定。而針對已違規使

用者，該計畫第 4 點規定，合法承租或使用公有山坡地超限利用者，除由直轄市、

縣（市）主管機關通知限期改正外，並由土地管理機關通知承租人或使用人切結

在 2004 年底前完成造林，該計畫重點如表 3-5 所示。2008 年，行政院發布「國

有林地墾地補辦清理要點」13，重申「58 年線」為分界點，民國 58 年以前之前

發生的墾殖事件，如願意每公頃均勻補植 600 株者，在林管處檢查合格後，即可

依 2000 年頒布之「國有林事業區出租造林地管理要點」予以訂約或續約，以減

13 資料來源：林務局網站。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-13

少紛爭，詳如表 3-6 所示。

【表 3-5】山坡地超限利用處理計畫重點彙整

（最後修正日期：民國 99 年 06 月 15 日）

條號 規範內容 條文

第 1 點 法規依據 一、水土保持法。

二、山坡地保育利用條例。

三、行政院民國九十年八月八日第二七四六次院長針對

行政院農業委員會研提「加速全面造林整治土石流計

畫」裁示，山坡地超限利用的徹底解決，請各相關機關

全力配合執行。

第 3 點

一、規範對象 本計畫公告之日起，禁止新植或補植各種超限利用作

物，新的超限利用案件，由直轄市、縣（市）政府嚴加

取締，依法處理，不適用本計畫之規定。

四、私有地之

具體措施

未申請造林者，於九十四年六月底前完成每公頃均勻混

植六百株以上林木，並維持其正常生長者，其長期作物

得比照已申請造林者，最遲應於九十六年底前達到無超

限利用作物。

【表 3-6】國有林地墾地補辦清理要點重點彙整

（發布日期：民國 89 年 07 月 25 日）

條號 規範內容 條文

第 1 點 補辦目的 行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為清理民國五十

八年五月二十七日台灣省政府農秘字第三五八七六號令

公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」遺漏尚

未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點

第 2 點 補辦對象 民國五十八年五月二十七日以前，在國有林地內已存在

下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由

農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進

行補辦清理。

(一)濫墾地已栽植木竹。

(二)種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。

(三)興設建物、水池、闢為水田等。

第 3 點 補辦清理方

式

（一）濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬

實，依照「國有林事業區出租造林地管理要點」（以下簡

稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之

必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。

（二）種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用

人經法院公證承諾於一年內完成每公頃均勻種植六百株

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-14

條號 規範內容 條文

造林木、竹類部分依規定造林株(欉)數三分之一，經林

區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林

地。

（三）興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出

舉證文件以證明係屬民國五十八年五月二十七日前舊濫

建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納五年

之使用費後，予以補辦清理訂約。

上開政策及法規範，不論是計畫或是辦理要點，均未輔導承租林農如何將林

木與作物混栽，而僅要求其栽種一定株數的林木，然這些政策最後仍無法根絕國

有林地違規種植農作物的景象，甚至放租林地作混農使用的程度並未亞於私有林

地，林農於林地上種植更多種類的作物與林木，以因應市場供需的變化，以及部

分林木或作物罹病後，再替代成其他作物繼續耕作。據羅紹麟、林喻東（2005：

55-56）針對全台租地造林地之混農林業現況進行探查，各林管處轄區之主要經

營型態簡述如下表 3-7。相較於光復初期混農林業的實作（如表 3-1 至表 3-3），

可發現近年來台灣混農林業在作物的選取上已漸趨多元，究其原因除部分竹類等

林木因罹病而被作物取代，主要乃和台灣於 2002 年加入世界貿易組織（WTO）

有關，在政府為輔導且未嚴格取締混農使用的情形下，林地作為混農使用的情形

將更趨劣化，作物與林木種類甚至種植面積，都將更亂無章法地發展下去，未來

的國土安危更加令人擔憂。

【表 3-7】近年台灣混農林業之實施狀況

縣市

（鄉鎮地區） 林木 作物 發展概況或附註

新竹林管處

桂竹、綠竹、

麻竹、相思

樹、杉木

柑橘、茶、梨、

蔬菜、檳榔

除茶、梨、檳榔外，在加入台灣 WTO 後

作物受到嚴重衝擊，加上近年來民眾對於

健康保養的重視，生化科技發展快速，藥

用植物亦佔有重要地位。而桂竹罹患天狗

巢病（不正常開花）及相思樹也因薪炭材

的地位被瓦斯取代而價值日益降低，所以

二者逐漸被伐採而由其他的作物或林木

取代

東勢林管處

桂竹、孟宗

竹、麻竹、杉

木、松樹

甜柿、柑橘、桃、

梨、李

柑橘因罹病與而李子因價格低且有進口

的加州李取代的關係，二者有逐年被伐除

由其他作物取代的趨勢

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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縣市

（鄉鎮地區） 林木 作物 發展概況或附註

南投林管處 杉木、麻竹、

桂竹、孟宗竹

檳榔、梅、茶、

香蕉、柑橘

檳榔、梅與茶是林農心目中比較理想的作

物，而香蕉與柑橘有逐年被取代的趨勢

嘉義林管處

麻竹、石竹、

孟宗竹、桂

竹、杉木

茶、柿、檳榔、

龍眼、山葵

薑、柑橘與稻米有逐漸被取代的趨勢

屏東林管處

麻竹、雜木、

莿竹、臺灣

櫸、相思樹

龍眼、芒果、荔

枝、梅、椰子

往昔栽植的樹薯、生薑已被取代

羅東林管處

雜木、綠竹、

烏心石、桂

竹、楓香

茶、柚子、蔬菜、

柑橘、李子

往昔所栽植的金橘與薑有逐漸被取代的

趨勢

花蓮林管處

桂竹、相思

樹、樟樹、肖

楠、臺灣櫸

稻米、油菜、梅、

檳榔、柚子

昔栽植不少的甘蔗、玉米與蕃薯等雜糧

台東林管處

臺灣櫸、樟

樹、麻竹、相

思樹、雜木

梅、檳榔、柚、

柑橘、蔬菜

林農亦希望能種植釋迦等果樹

資料來源：羅紹麟、林喻東，2005：55-56，本研究整理。

三、出租造林地補償收回

如第一章所述，台灣曾於 1951 年至 1975 年間陸續將部分國有林放租給私人

做造林使用，惟此一政策因承租人造林意願漸顯低落，並將林地作為農業與其他

用途使用，而有危害水土保持之疑慮。因而為配合國土保育政策，尋求國有林地

濫墾的根本解決之道，林務局經檢討評估後，認為租地造林的階段性任務已完成，

應該建立退場機制，將出租之國有林地逐步收回，由政府來經營管理。另外，對

於依契約規定完成造林，並長期提供國土保安、水源涵養、淨化空氣、生態景觀

等森林公益功能予全民共享之承租人，在造林數十年後，因年紀老邁無力再經營

管理林地，或因當年投入大筆資金造林，卻由於木材價格低迷與工資高漲致利不

及費而血本無歸，亦應有所回饋，給予適當合理之補償（許明城等，2010：58）。

據此，林務局對林地管理重新考量並研擬「國有林事業區林地收回計畫」，

報奉行政院於 2003 年 9 月核定，農委會遂於同年 12 月訂定發布「國有林事業區

出租造林地補償收回作業要點」，據以辦理，實施初期，選定新竹林區管理處轄

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-16

區試辦，經不斷檢討修正後，逐步推廣至其他林管處。補償規定依「國有林地出

租造林契約書」第 11 點：「政府因政策需要收回本契約之林地時，出租機關得終

止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」採鼓勵、勸導方

式，由承租人主動提出交還林地申請。

因此，出租造林地補償收回之相關規定，將影響林農選擇繳回林地或繼續做

為農業或其他用途使用之決策，有關此方案之規定內容與議題闡述如下。

（一）國有林事業區出租造林地補償收回作業要點

「國有林事業區林地收回計畫」之推動與執行，因涉及承租人權益，及為能

讓現場執行人員確實掌握放租林地收回之作業程序，並讓承租人明瞭所承租之造

林地是否坐落於計畫收回之範圍內，以及交還林地申請程序與應備文件等相關事

宜，行政院農業委員會林務局爰研訂「國有林事業區出租造林地補償收回作業要

點」，據此規範有關收回範圍、作業程序以及補償金之計算等（陳秋雪，2003：

80）。

該計畫之收回範圍依序為「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」

等影響公共安全區域之國有林事業區出租造林地，並按上述收回範圍、造林木是

否已屆伐期齡、租約到期之先後及提出申請時間等因素，排定優先順序，依規辦

理。作業程序則包括查定收回範圍、公告收回範圍、舉辦說明會及通知承租人、

受理申請、現場調查、查定補償金額、點交林地及補償金核發等。而補償金則依

照承租人交還林地申請文件，依林務局林產物處分實務所定材積調查之規定，辦

理所造林木之材積調查後，依查估當時該木材市價減去必要之生產費用，及扣除

政府分收價金予以計列，屬以「林木調查」方式計算補償金14。

（二）增列「定額補償」

以林木調查計算補償金的方式辦理租地收回，雖然符合公正客觀原則，但因

林木調查作業費時且需大量人力，加以部分承租人對生產成本以及木材市價有不

同意見，不滿意林管處依調查結果所核算之補償金，造成執行上的困擾；因此，

林務局參酌各種補償標準，研擬增列定額補償方式，並報奉行政院於 2006 年 9

月核定「95 年度國土復育策略方案暨行動計畫－石門水庫集水區及大甲溪上游

14參閱「國有林事業區出租造林地補償收回作業要點」，發布日期：民國 92 年 12月 31 日。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-17

地區內國有林出租造林地補償收回執行計畫」，由新竹及東勢林區管理處轄內重

點地區試辦，視執行績效再檢討未來中長程計畫之擬定。定額補償之計算標準以

符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數者每公頃 40 萬元，其餘

每公頃 30 萬元，竹類每公頃 30 萬元，木竹混淆林以最新版林班像片基本圖判釋

木、竹所佔比例，依前兩者每公頃核發基準核計，而列管有案已混植每公頃 600

株林木者，每公頃 30 萬元，且原植違規作物不予補償。經檢討 2006 年執行成效

後，據以研擬「國有林事業區出租造林地補償收回計畫」（96 至 99 年 4 年計畫），

行政院 2007 年 6 月核定，擴大規模由林務局各林管處同時辦理。增列定額補償

之後，承租人可就林木調查或定額補償自行選擇一種最有利之方式辦理，達到從

優補償以及公平合理之原則；同時，在執行上可縮短作業流程，並節省人力等行

政支出（許明城等，2010：59-60）。

（三）擴大收回範圍

復經林務局於 2006、2007 年辦理結果，承租人參與意願相當高，惟「國有

林事業區出租造林地補償收回計畫」之收回對象僅限國有林事業區（林班地），

且必須位於「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」範圍內之出租造

林地，非位於該收回範圍之租地，則無法辦理，因而部分放租地雖位於土石流高

危險區或限制經營之各類保護（留）區，以及財政部國有財產局經管之國有林地

移由林務局接管者，並未納入補償收回對象。有鑑於此，林務局檢討評估後，將

「國有林事業區林地收回計畫」修正為「國有林出租造林地補償收回計畫」。修

正內容除「國有林事業區」擴大為「國有林」，將國產局移交林務局接管之國有

林地，以及國有區外保安林（原由縣府代管）納入外，並增列「生態保護區」、「保

安林」及「其他經主管機關依森林法第 10 條15規定限制採伐地區」等 3 項，明

定優先順序為：「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」、「生態保護

區」、「保安林」及「其他經主管機關依森林法第 10 條規定限制採伐地區」。農委

會並將「國有林事業區出租造林地補償收回作業要點」修正為「國有林出租造林

地補償收回作業要點」，以為計畫辦理之法令依據，作業程序如下圖 3-5 所示。

15森林法第 10 條：「森林有左列情形之一者，應由主管機關限制採伐：一、林地陡峻或土層淺薄，

復舊造林困難者。二、伐木後土壤易被沖蝕或影響公益者。三、位於水庫集水區、溪流水源地帶、

河岸沖蝕地帶、海岸衝風地帶或沙丘區域者。四、其他必要限制採伐地區。」

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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【圖 3-5】國有林出租造林地補償收回標準作業流程圖

資料來源：林務局網站，2011 年 11 月 6 日查詢。

收回之林地，視現場林木生長狀況，採自然復育或編列造林計畫予以復舊造

林；並依土地受干擾情形區分巡護區，設置巡邏箱，落實巡護管理，以防止林政

案件發生；同時，建立檔案專案列管，監測林地之林相變化，採取必要措施。在

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各林管處及工作站推動下，承租人交回租地之意願逐年提高，每年執行率均超過

預定目標；2007 年至 2010 年 4 年間預定收回 3,000 公頃，截至 2009 年底 3 年間

已收回 3,496 公頃；自 2003 年至 2009 年底，共收回 4,674 公頃，林務局認定此

成果頗為顯著（許明城等，2010：62）。

（四）衍生相關議題

雖該政策已達林務局之收回目標，然對於近年來政府推動之國有出租造林地

收回政策，亦有學者進行相關研究與建議，認為承租人在造林數十年後，因年紀

老邁，無力再經營管理林地，或因當年投入大筆資金造林，卻由於木材價格低迷

與工資高漲致收益不敷成本而血本無歸，對此理應給予「適當合理」之補償（許

明城等，2010：63）。亦有研究指出，多數承租人不願參與收回計畫，其原因包

括「補償金額不明確」、「承租人可能喪失農保權利」、「租地放領之期待權落空」

及「認為租地收回後，交由林務局管理不見得更好」等（羅凱安、張雅玲，2007：

43）。上述所指原因中，在救助金之計算方面，其標準雖已有明確規定，然學者

認為救助金之計算標準仍有修正之餘，至少得比照目前獎勵造林標準，再加上投

入資金、管理、利息等部分成本，因承租戶所堅持的，是必須在公平合理的條件

下參與收回（羅紹麟，2002）。因而，補償金之計算標準應如何調整，仍有可議

之處。

在其他相關法令方面，有認為租地補償收回計畫屬鼓勵性質，由承租人主動

提出申請，並不具強制性，對於亟須收回之出租地，無法掌握優先收回，建議於

國土計畫法或國土保育條例等法規中，加以明定優先收回地區，使之於法有據，

順利收回出租地（許明城等，2010：63）。林敏宜（2009：162）亦認為在適當補

償之條件下，應依環境敏感程度訂定收回順序，特別是土石流危險區，水源、水

質保護區優先辦理。針對出租地收回之理念，李根政（2010）則認為目前收回出

租林地再造林仍停留在經濟林的思維，應進行山區土地分類，重新劃分保育地、

經濟地，保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動，經濟地則允

許從事人工林的經營、農業活動、聚落，且國土復育所需經費，應將造林、水土

保持、道路等工程費用，轉移至限制伐木補償、復育天然林，收回承租林地等，

不應再擴大舉債。

隨著全球氣候轉變以及山坡地長期濫墾、濫伐等開發行為，國土規劃之調整

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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除了須與時俱進外，山坡地保育之執行更是迫在眉睫。基於森林相較於果樹等經

濟作物具有減少土壤沖刷、固定土壤及涵養水資源等水土保持之功能，因此本研

究認為針對違規使用之契約林地，加強辦理出租造林地補償收回並實施造林，對

於國土保育乃具有正面效益。然透過深度訪談，部分林農強烈表達對於補償金之

不滿，以及對於林務局收回林地後之管理造林等之不信任，因此有關辦理收回之

優先標準、救助金金額、林地收回後之管理利用方式等仍有待相關機關檢討修正

之。

四、獎勵造林

傳統之森林經營須符合經濟性、公益性及永續性等三大原則，若非森林經營

足以產出有價值的木材收獲，而僅是發揮生態環境服務功能，則經營森林則成為

一項無利可圖的公共財，通常必須由公部門提供。倘若希望私人投資造林事業，

在環境財尚未有適當的機制反映出真實價格前，囿於林木的生長期長、期間具有

相當大的風險與不確定性及生產技術高等，加上台灣每個林戶持有林地面積以不

足 0.5 公頃者為最多數，面積偏小，以及木材價格長期偏低、勞力不足、造林成

本偏高、投資報酬率低，常令私人營林意願不高（林俊成等，2010：17）因而，

焦國模在 1981 年即指出私人不願依從社會之需要來經營森林，無非因經濟及能

力兩種原因，故政府對依據公益原則經營森林而有所損失者應有所補償，對無力

經營者應予協助，而最有效者當屬經濟補助，其手段包括貼補政策、減低稅捐、

人力補助等，貼補有金錢貼補及物料貼補，如林務機關無償供應苗木給願意造林

之人，即為推廣造林的一種手段（焦國模，2005：79）。

多年來，政府對於國有出租造林地仍多以鼓勵收回林地或立即造林，林務局

更於 2008 年起推動「綠色造林」計畫，以獎勵金方式鼓勵山坡地及平地造林，

希冀林農將違規種植農作物的部分清除，由各林管處提供免費樹苗，並發給一定

金額以茲獎勵，有填補林農生計之意味，國有放租林地亦為推廣對象之一。而政

府獎勵造林政策由來已久，從 1950 年代獎勵營造保安林，直到近年配合「綠色

造林」計畫所發布的「獎勵輔導造林辦法」，各階段皆有其推行背景，尤其在國

有林地超限作為農業使用已相當普遍的今日，林務局殷切期盼透過造林工作來增

進林地的水土保持，而獎勵造林政策的推行內容為何，是否能吸引林農主動參與，

進而改變現有土地利用，亦為探討林農採行混農林業可能性的關鍵之一。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-21

（一）造林獎勵政策之沿革

早在 1950 年代，政府為獎勵林農於已荒蕪之保安林地進行造林，遂公布「台

灣省營造保安林獎勵辦法及施行細則」，以「免納租金」及「林農得無價採取主

副產物」為條件，鼓勵民間投資營造保安林。至 1980 年代以前，私人營林仍有

利可圖，不需政府獎勵，民間亦會自行造林，1980 年代以後，因工資高漲、木

材價格低迷等政經情況改變，造林事業愈形不利，政府遂更積極採取獎勵措施。

包括 1983 年為培育森林資源，加強輔導私人造林，特訂定「台灣省獎勵私人造

林實施要點」，獎勵金額為每公頃 1,200 元，1991 年起則大幅調高為每公頃 3.2

萬元。1990 年代正值台灣經濟起飛，國民平均所得為 80 年代中期的 3~4 倍，勞

力多流動到工業部門，復以初級產業的產值不斷下降，使私有林主的造林意願不

高，故 1994 年政府又提高獎勵金，於第 1 年經實測成活率合格後每公頃發給 5

萬元，第 2 至 6 年依規定達實測成活率後，每年發撫育管理補助費 2 萬元，6 年

合計每公頃最多可領 15 萬元（林俊成等，2010：16；黃裕星，2010：292）

1996 年 7 月底賀伯颱風台灣造成重大災害，李總統登輝先生指示推動大規

模造林運動，以恢復水土保持功能，因此農委會邀集相關機關研商，訂定「全民

造林運動綱領暨實施計畫」草案，計畫實施期程自 1996 年起至 2004 年，並依據

「全民運動造林綱領」第七條訂定「獎勵造林實施要點」規定辦理16。其獎勵對

象包括平地與山坡地，其中以各種租地造林地、原住民保留地及山坡地林業用地

之超限利用者為優先，其獎勵方式為前 6 年每公頃發給新植撫育費新台幣 25 萬

元（第 1 年新台幣 10 萬元，第 2 年至第 6 年每年新台幣 3 萬元），第 7 年起至第

20 年止每年每公頃發給造林管理費新台幣 2 萬元，合計 20 年每公頃共發給獎勵

造林金 53 萬元，然國有租地造林地國有林、公有林、實驗林等租地或合作造林，

前六年依同前者規定，規定發給新植撫育費 25 萬元，第 7 年起至第 20 年止每年

每公頃減半發給造林管理費新台幣 1 萬元，造林獎勵金 20 年合計 39 萬元，詳如

表 3-8 所示。

16 行政院農業委員會網站，2001，全民造林執行成果，2011年 12月 12日查詢。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-22

【表 3-8】1996 年至 2004 年公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式

年份 獎勵金（單位：萬元） 小計（萬元）

第 1 年 10 * 1 年 10

第 2~6 年 3 * 5 年 15

第 7~20 年 1 * 14 年 14

共計 39

因全民造林計畫已達階段性目標，新植造林業務自 2005 年度起停辦後，政

府為因應國際潮流及配合亞太經濟合作組織( A s i a - P a c i f i c Economic

Cooperation，APEC)2007 年會議決議，2020 年前再增加會員體區域森林覆蓋面

積達 2,000 萬公頃，政府遂於 2008 年度起推動之「愛台 12 建設」中，將第 10

項訂為「綠色造林」計畫，預計 8 年內增加造林面積 6 萬公頃。林務局緩研擬新

制獎勵造林政策，除由地景觀點出發增加綠化面積，並加強沖蝕溝、陡峻裸露地、

崩塌地、滑落地、破碎帶、風蝕嚴重地、火災跡地等造林，以達國土保安及水源

涵養等目標外，又植物能夠反射太陽輻射、遮蔭及蒸散作用，調節微氣候，舒抑

「熱島效應」，尤在都市或工業區，預估可降低氣溫 3～5℃，且造林能減少溫室

氣體之排放量，以減緩地情暖化速度等多重環境效益。且由於獎勵造林政策 2005

年前所依據之「獎勵造林實施要點」屬行政規則，雖造林獎勵金屬給付行政，其

受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，惟如涉及公共利益或實現人民基本

權利之保障等重大事項者，自應有法律或法律明確授權為依據，主管機關使得據

以訂定法規命令（邱鼎翔，2008：77-78）。因此，為符合法律明確授權的特性，

緩依森林法第 48 條授權規定，農委會與原民會於 2008 年 9 月 5 日會銜公告「獎

勵輔導造林辦法」，作為當前山坡地獎勵造林政策之依循，而相對於山坡地獎勵

造林的平地造林，則是依循「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」辦理。

「獎勵輔導造林辦法」之獎勵對象可依本辦法規定申請造林獎勵金、免費供

應種苗及長期低利貸款，而獎勵金因物價上漲以及各項工資均相對提高等因素，

乃由原來 20 年合計每公頃 53 萬元提高為每公頃 60 萬元（合計 20 年每公頃調整

7 萬元），即第 1 年新植造林獎勵金調整為每公頃 12 萬元（較全民造林獎勵金額

度每公頃增加 2 萬元），第 2∼6 年調整為每公頃 4 萬元（較全民造林獎勵金額度

每年每公頃各增加 1 萬元），而國有租地造林地國有林、公有林、實驗林等租地

或合作造林第 7~20 年仍維持每公頃 1 萬元，概算詳如表 3-9 所示。欲參與獎勵

造林者，可依獎勵輔導造林辦法規定，向造林所在地之受理機關提出申請，其中

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包括各大學實驗林管理處。因此，臺大實驗林依據「獎勵輔導造林辦法」辦理獎

勵造林業務，除相關處理執行辦法依據上開辦法規定辦理外，其獎勵金之發放額

度亦如表 3-9 所示。

【表 3-9】2008 年至目前公有山坡地獎勵造林獎勵金計算方式

年份 獎勵金（單位：萬元） 小計（萬元）

第 1 年 12 * 1 年 12

第 2~6 年 4 * 5 年 20

第 7~20 年 1 * 14 年 14

共計 46

（二）「獎勵輔導造林辦法」之相關規定與施行成果

目前獎勵造林業務所依據的「獎勵輔導造林辦法」中除規定獎勵金額外，第

3 條敘明該業務之受理機關為造林所在地之鄉（鎮、市、區）公所、行政院農業

委員會林務局林區管理處及大學實驗林管理處，而第 5 條更明定私人、原住民族

或團體為環境綠美化或實施造林之需，得向受理機關申請免費種苗供應。

此外，該辦法亦設定不少限制，如該辦法第 2 條規定獎勵輔導造林之對象包

括：「一、私有林地之所有人；二、原住民保留地之所有人或具原住民身分之原

住民保留地合法使用人；三、於山坡地範圍內農牧用地上實施造林之土地所有人

或合法使用人；四、依本法第四條所定視為森林所有人者；五、於其他依法得做

林業使用地區實施造林之土地合法使用人。符合前項獎勵輔導造林對象者，得依

本辦法規定申請造林獎勵金、免費供應種苗及長期低利貸款。」上開條文第 4 款

「依本法第四條所定視為森林所有人者」，乃指依森林法第4條規定：「以所有竹、

木為目的，於他人之土地有地上權、租賃權或其他使用或收益權者，於本法適用

上視為森林所有人。」因此，承租國有林地實施造林之承租林農屬該條文所指之

森林所有人，亦屬政府輔導獎勵造林之對象。

該辦法第 4 條更規定於山坡地範圍內之土地區位實施造林者，申請造林獎勵

金土地最小面積須為 0.1 公頃以上，第 9 條第 1 項第 1 款及第 2 款更規定所植樹

種及株數須符合規定基準，且平均分布正常生長於林地，而林木成活株數亦應達

百分之七十以上。同條第 3 款及第 4 款更規定申請獎勵造林之林地若位屬山坡地

者，不得有超限利用之情形，若屬租地造林地，則不得有違約使用土地情形。由

該條文可知，如國有放租林地若有超限利用或違規使用種植農作物之情形，即不

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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得申請獎勵造林，否則不得領取造林獎勵金，亦即獎勵造林地不得間作混農使用，

因此依政府現行政策，獎勵造林與混農尚無法並存於同一筆林地。

而據林務局統計去年度（2010 年）平地造林及獎勵輔導造林之辦理成果，

如表 3-10 所示，去年度總計造林約 2,081 公頃，包含平地造林 1,567 公頃以及坡

地造林之獎勵輔導造林 513.94 公頃，較去年度 2,920 公頃約略下降，並且平地造

林較坡地造林面積高出許多，顯示獎勵輔導造林參與程度相對較低，且與林務局

所定自2008年起8年內造林6萬公頃之目標，即平均每年須至少造林7500公頃，

恐怕仍有不少差距，因此，以下將針對獎勵輔導造林之相關課題予以探究。

【表 3-10】2010 年相關造林計畫面積統計 單位：公頃

機關別 總計 平地造林 獎勵輔導造林

總 計 2080.95 1567.01 513.94

林 區 管 理 處 285.27 238.12 47.15

羅東林區管理處 23.83 23.83 -

新竹林區管理處 77.58 49.86 27.72

東勢林區管理處 11.19 7.68 3.51

南投林區管理處 10.47 10.28 0.19

嘉義林區管理處 14.69 14.69 -

屏東林區管理處 85.62 74.30 11.32

臺東林區管理處 36.38 31.97 4.41

花蓮林區管理處 25.51 25.51 -

有 關 機 關 933.21 931.46 1.75

森林保育處 - - -

臺灣大學實驗林管理處 - - 1.75

中興大學實驗林管理處 1.75 - -

林業試驗所 - - -

臺灣大學附設山地農場 - - -

其他各機關 931.46 931.46 -

縣 市 政 府 862.48 397.43 465.05

臺北縣政府 0.71 - 0.71

宜蘭縣政府 8.52 7.23 1.29

桃園縣政府 16.35 4.18 12.17

新竹縣政府 56.57 0.88 55.69

苗栗縣政府 66.62 2.82 63.80

臺中縣政府 6.38 0.56 5.82

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機關別 總計 平地造林 獎勵輔導造林

彰化縣政府 18.32 18.00 0.32

南投縣政府 56.48 0.62 55.86

雲林縣政府 19.06 19.06 -

嘉義縣政府 49.02 19.89 29.13

臺南縣政府 51.32 34.84 16.48

高雄縣政府 25.68 3.26 22.42

屏東縣政府 317.95 192.85 125.10

臺東縣政府 102.40 59.17 43.23

花蓮縣政府 67.10 34.07 33.03

資料來源：2010 年林業統計年報，林務局，2011。

（三）現行獎勵造林政策可議之處

「獎勵輔導造林辦法」不僅對參與者進行補貼，與樹苗之提供，更訂定相關

參與規範，以達全面造林之目的，然該辦法之相關規範似有可議之處，進而將影

響承租林農之使用行為，尤其影響已混農作業之林農是否參與獎勵造林，抑或持

續違規利用，此外，該政策亦有些許規定之妥適性值得研析，以評估未來國有林

的政策走向。

第一，造林除了有恢復林木之水土保持、涵養水資源、淨化空氣之功能外，

近來亦提倡其減碳效果，以減緩氣候暖化之現象，因此政府透過獎勵方式，鼓勵

平地與山坡地一同參與，山坡地又以超限利用者為優先，因此放租林地作農業使

用之林地理當屬鼓勵參與之範圍，然現行山坡地造林獎勵金對於承租林農而言，

是否具有參與之誘因？與平地造林獎勵金相較是否公平？

過去調查願參加獎勵造林之林農，探究其原因包括其他作物收益不佳、年齡

及體力不逮、個人喜愛造林及林地情況不適合農作等，且根據任億安等人調查，

已造林者因經濟利益考量而改從事農墾之比例，最多不超過三成，但卻有高達七

成未造林者因獎勵金提高而參與造林工作，兩者差距頗大，足見造林獎勵金乃林

農造林與否的一大誘因（黃裕星，1999：6）。且因一般人認為土地是國家的，租

地造林之土地成本偏低17，因此所獲得的獎勵標準偏低，然事實上造林通常選擇

在生產力不佳、地點零散林相不良，國家不易管理的地方，故其補助獎勵之項目

雖不在土地成本，而係補助造林作業所需支付之工資、物材、管理費等，故宜和

17 原文為「…租地造林皆無土地成本…」，本研究修改為「…租地造林之土地成本偏低…」。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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其他獎勵造林地視為同等標準來處理才算合理（羅紹麟，2002：57）。

又政府對於造林之獎勵，可分為「對造林行為的給付」以及「對地補貼」兩

類，前述針對獎勵坡地造林所發放的 20 年每公頃 60 萬元（公有山坡地 20 年每

公頃 46 萬元）皆屬對造林行為的給付。查行政院 2008 年所推行的「綠色造林」

計畫中，對於應「加強造林」之土地，區分為山坡地及平地，詳如表 3-11 所示，

與坡地造林相比，平地造林可再加給 20 年每公頃 180 萬元18，而提高至 240 萬

元，該加給 180 萬元屬對地補貼，給付對象乃地目非林地之造林行為，致獎勵金

較山坡地造林高出許多。

坡地造林固有其重要性，其肩負國土保安、水土保持或涵養水源之責任，集

水區或水源地更有造林、護林之需，然而，山坡地造林不僅成本高於平地造林，

困難度也較高，但目前獎勵金卻與平地造林相去甚遠，無法達到鼓勵承租戶參與

造林之作用，甚至造成山坡宜林地從事農耕被視為「超限利用」應受處罰，但屬

平地之農牧用地「降限利用」，竟可領取高額獎勵金，如此恐有「價值錯亂」之

疑惑。自莫拉克風災之後，各界咸認山坡地造林更為迫切需要，為鼓勵山坡地造

林，誠有必要檢討山坡地與平地造林間之公平或合理性。因此透過提升山坡地造

林之獎勵金額，以減少與平地造林之差距外，亦應依山坡地造林費用，將造林成

本納入考量，使獎勵金額更為合理，以增加參與誘因。

【表 3-11】山坡地與平地造林比較表

項目 山坡地造林 平地造林

依據規定 獎勵輔導造林辦法 平地造林直接給付及種苗配撥實

施要點

造林區位

1、森林法第 21 條第 1 款至第

3 款所列之沖蝕溝、陡峻裸露

地、崩塌地、水源地帶、水庫

集水區、火災跡地等林業用

地。

2、原住民保留地使用編定為林

業用地之土地。

3、非都市計畫區之農牧用地。

4、其他必要實施造林地區。

本要點適用之範圍，指水土保持法

第三條第三款所稱山坡地以外（以

下簡稱平地範圍）非屬都市計畫

區、河川區域或排水設施範圍之農

牧用地，且為下列土地區位之一

者：

1、一般農業區。

2、兩期作皆符合「水旱田利用調

整後續計畫」或其接續計畫基期年

18 依行政院 98年修正頒布「平地造林直接給付及種苗配撥實施要點」第三點規定：「本要點所定

造林直接給付，包含造林費用及其他給付」。

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項目 山坡地造林 平地造林

認定基準之土地。

3、縣（市）政府規劃之特定農業

區造林專區土地。

4、經環保機關改善完成之重金屬

污染農地或經濟部公告之嚴重地

層下陷地區。

5、依檳榔廢園、廢園轉作作業規

定或縮減柳橙栽培面積處理作業

程序請領補助款有案之特定農業

區土地。

最小面積限制 為 0.1 公頃 應相毗連 0.5 公頃以上

造林獎勵金 20 年每公頃 60 萬元 20 年每公頃 60 萬元

其他給付 無 20 年每公頃 180 萬元

獎勵樹種 烏心石、臺灣肖楠、樟樹、楓

香、杜英、台灣櫸等

烏心石、樟樹、臺灣肖楠、台灣櫸、

桃花心木、光蠟樹、無患子等

資料來源：農委會網站，2011 年 12 月 11 日查詢。

第二，林農在領取造林獎勵金之餘，是否真有意願依序執行修枝撫育，以求

日後能取得優質良材，值得懷疑，若林農未選擇適當樹種又不依序執行修枝撫育，

屆臨輪伐時，因材性不佳、樹形不良、品質低劣，必將無法滿足木材加工業之需

求，而形成資源浪費。又獎勵造林契約補助期限僅 20 年，然依木材利用角度而

言，30 年生以下造林木不但未成熟材比例偏高，製材率低、廢材率高、木質物

理性質較不穩定，利不及費之憾難以避免（王瀛生，2011：43）。而在 2008 年，

台灣地區木材進口量約為 674.9 萬立方公尺，出口量為 81.2 萬立方公尺，過去因

勞動成本低而有利可圖的林業已逐漸式微，近 30 年來的總體經濟條件（匯率、

所得、工資以及投資機會等），與進口外國木材相較之下，台灣的木材生產亦漸

漸失去比較利益（comparative advantage），雖每年度容許人工伐採量為 20 萬立

方公尺，然實際上每年平均亦僅伐採 5 萬立方公尺，不及本國木材消費量的 1％，

有 99％以上木材乃依賴進口，尤其是熱帶開發中國家（羅凱安，2011：12；林

俊成等，2010：21）。

因此，投入造林 20 年後，已成林之林木市場在哪？林木該何去何從？這些

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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都是潛在林農所考量未來市場及經營目標後仍裹足不前的可能因素，而成林後之

木材究竟是供生產使用，亦或僅為公益，其目的不同，林農的經營方式或有差異，

政府應先行釐清並規劃妥適，避免因目標不明確，而造成更高的環境成本。

第三，林分密度乃森林健康之指標，在一定的立地條件下，林分密度是決定

木材收穫的數量與品質之最重要因子之一，對林木的生長、發育、產量和質量均

有重大影響，因而決定林木之成活率高低。而目前林務局依獎勵輔導造林辦法第

9 條所訂定「獎勵造林樹種及每公頃栽植株數基準表」，規定一般林地19獎勵造林

不論樹種均以每公頃 1,500 株為原則，而其他國家如中國則是依不同樹種訂定不

同的「行距」為林分密度之標準，此乃因應每種林木成長所需之營養面積各異，

且過高的植林密度反而不利林木生長，目前獎勵造林所規定之株數仍有過於僵固

之嫌，應彈性調整為妥。

五、社區林業

與國有林租地造林之林地利用相關政策，除獎勵造林和出租造林地補償收回

外，近年來政府所推行的「社區林業計畫」，其目標乃為達有效的森林保育，而

其是否能與承租林農的現行土地使用相結合，即透過社區中的成員共同建立林地

的使用管理規則，以社區力量影響其使用行為，甚至達到減少超限利用等違規使

用之效果，值得研議。

社區林業（community forestry）是國內外林業經營新趨勢，其經營理念在強

調社區民眾參與地方森林資源經營，與林業機關共同分擔經營發展和維護管理責

任，並分享執行成果。據此，林務局在「森林永續經營」、「森林資源多目標利用」

及「維護生物多樣性」三大理念下，構思向來由公部門執行的林業、保育業務，

如何讓更多民眾瞭解、支持及參與，因此在 2002 年推出「社區林業—居民參與

保育共生計畫」，並於 2004 年 7 月修訂為「社區林業計畫」(方國運、黃志堅，

2005)。2005 年 10 月，為凸顯「社區林業計畫」的生態保護特色，並與環境景觀

面向有所區隔，於是將「社區林業計畫」申請內容整併為三個篇章──自然資源

調查篇、森林保護篇、森林育樂篇，以落實「林業走出去、民眾走進來」的精神。

自 2002 年林務局開始推動社區林業，迄 2005 年 7 月，共補助了 741 個社區林業

計畫案，補助金額總計 70,330,200 元，由 495 個社區申請。社區林業的理念與實

19依林務局 2011 年所發布之「獎勵造林樹種及每公頃栽植株數基準表」，將造林對象分為「沿

海地區之土地」、「一般林地及農牧用地」和「保安林地」，本研究對象放租林地屬一般林地。

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施內容緊扣著「人」與「森林」兩者之間的關係，強調培養社區居民「由下而上」、

「社區自主」、「居民參與」、「永續經營」的民主精神及社區生命共同體意識，是

「社區林業計畫」最重要的核心精神，且將計畫分三階段實施，分別為：「理念

宣導及人才培育計畫」、「林業示範社區營造計畫」、「森林協同經營計畫」，此三

階段計畫進程設計之操作方法與目的為：第一階段通過審核之社區組織提案，由

林務局給予小額補助（評估成效良好者每案補助 20 萬元以下），以培養居民社區

意識，以及永續經營其社區之能力；在此基礎建立下，成效卓著者，經審核後方

可進入第二階段，進行社區林業發展的整體規劃，與隨之而來搭配的三年行動計

畫；第二階段計畫在讓社區有機會實際規劃，並進行參與森林資源管理之經驗培

養，每案最多可補助 150 萬元；最後，第三階段則是由社區與林務局正式簽約，

協同經營管理當地國家森林資源。

而社區林業之主要核心在於社區居民的參與行動，強調社區居民自發性的參

與，進行共同資源管理，即採取所謂的集體行動以利自然資源永續發展。因此，

黃裕星（2011：6；2010：291-292）近年來多次提出混農林業應結合社區林業之

精神來實踐，對於許多早年依附在山林的社區與部落居民，輔導其實施環境友善

的混農林業，或開發生態旅遊事業，讓山村人民收入趨於穩定，進而協助政府保

護和管理森林。而參酌葉美智、羅紹麟（2007：68-71）曾以台中縣和平鄉大雪

山社區為案例，探討社區林業應用在解決租地造林問題的可行性，其研究發現若

以社區林業來解決目前租地造林上林地利用之衝突，將可能面臨以下問題：

（一）社區凝聚力不足：過去農業社會時期，家戶關係密切，農忙之餘不忘相互

協助，現今之風氣大多是「自掃門前雪」。

（二）社區居民的意見與在地知識未受重視：與社區居民接觸的基層林務官員，

仍多延用慣有的「警察捉小偷」心態，讓社區居民非常反感，且對居民而

言，森林提供了良好的蔽護所及日常生活所需，若有人盜伐盜獵，必會立

刻通報林務單位，不僅符合社區林業的精神，更是建立善良夥伴關係的基

礎，然從事林務工作之雇工與巡山員多來自外地，伐草時亦未詢問社區意

見，讓居民感到未受尊重。

（三）租地造林地推動社區林業之限制條件與困境：組織健全乃推動社區林業成

功與否之關鍵，除經驗不足會導致許多問題及衝突外，同時組織領導人的

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風格亦造成很大的影響，參與成員更擔心補助金為幹部或他人所瓜分，加

上林地屬國有林班地，使用程度受到限制，林務單位又時以收回林地作為

警告，與居民間易產生對立關係。

本研究個案臺大實驗林亦有執行社區林業之社區，目前各社區所成立之社

區發展協會多以調查生態資源，如建立昆蟲、野生動物及樹種等生物資料庫，以

及巡守護林、維護步道和社區綠美化等，該等工作雖極具生態意義，但大多仍屬

守護和促進社區發展階段，較易以溝通方式達成社區共同之信念，但若欲以社區

發展協會之力量，來達到管理甚至約束居民於契約林地上之使用行為，因涉及居

民各自之財產權，恐怕仍有相當大的努力空間，甚至因居民可能相互包庇，而難

以有明顯成效。

六、國有放租林地違規混農使用依然頻仍

國有林出租地占國有林地的比率儘管不高20，然其遭占用墾殖之情形卻相當

普遍，故逐步清理有其必要。按 2003 年統計，就租地種類而言，以一般租地造

林地面積 45,340 公頃最大，就訂約件數來說，以濫墾地清理 17,667 件最多，以

地區而言，以南投林區所管理租地造林地面積 25,097 公頃為最大，件數以嘉義

林區 170,07 件為最多，如表 3-12 所示。又經林務局（2006）調查統計，當年種

植違規作物列冊有案者，面積為 8,158 公頃，約佔當時整體租地造林面積之 9％。

20據林務局 2010年統計，國有放租林地面積約占國有林地的百分之五，面積約 96,646 公頃（許

明城、蕭崇仁、陳孫浩、陳一尚等，2010：62）。

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3-31

【表 3-12】國有林事業區租地造林統計表 面積單位：公頃

租地類別 一般

租地造林

濫墾地

租地造林 竹林保育 營造竹林

營造

保安林 合計

羅東處

件數 83 1,097 18 2 20 1,220

面積 1,719 823 18 3 331 2,894

新竹處

件數 498 4,950 464 1400 110 7,422

面積 5,629 3,775 541 215 1,356 11,516

東勢處

件數 285 1,078 83 525 788 2,759

面積 1,428 921 78 397 529 2,824

南投處

件數 1,534 2,486 976 1,629 125 6,750

面積 16,826 4,230 848 1,598 1,594 25,097

嘉義處

件數 7,747 3,965 3,407 1,703 185 17,007

面積 6,044 1,363 5,624 536 139 13,706

屏東處

件數 5,538 981 63 2,343 0 8,925

面積 12,119 1,286 51 1,094 0 14,550

台東處

件數 0 1,220 20 1 0 1,241

面積 0 3,711 31 12 0 3,754

花蓮處

件數 89 1,890 24 33 1 2,037

面積 1,574 4,253 10 23 4 5,864

合計

件數 15,774 17,667 5,055 7,636 1,229 47,361

面積 45,340 20,361 7,201 3,880 3,952 80,734

資料來源：2003 年林務局年報。

而針對租地造林之違規使用情形，監察院（2003、2004）分別於 2003 年 3

月與 2004 年 2 月就租地造林與林地濫墾問題提出糾正案。2003 年係就林地地籍

管理、租地造林政策執行與濫墾地處理等缺失糾正內政部、農委會與林務局；2004

年則係以東勢林管處所處梨山地區濫墾問題為引，再對林務局無法有效管理放租

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-32

林地致國有林被長久濫墾提出糾正案。監察院 2003 年之糾正案指出，光是台北

縣坪林水源水質水量保護區內種植之茶樹，三峽改種之柑橘與檳榔，台中縣東勢

摩天嶺地區改種之甜柿，南投縣水里丹大地區改植之高冷蔬菜，台南縣玉井地區

改植之檳榔與楊桃，屏東縣潮州地區改植之愛文芒果，台東縣卑南地區改植之釋

迦，以及花蓮縣赤柯山地區改植之金針等，歷年違規租地面積累計已高達 5,232

公頃；另 2004 年之糾正案，監察院特對 1969 年濫墾地清理計畫提出質疑，監察

院質疑 1969 年開始執行之「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，管理績

效不彰，計有 1,263 公頃出租地遭違規使用，未能依規定完成改正造林。此濫墾

地清理計畫不但無法完全改正國有林地之濫墾問題，反而自 1969 年 5 月 27 日

清查基準日後迄 2003 年 10 月底止，又於放租區外新增 3,822 公頃濫墾地。

由林務局之統計資料與監察院之糾正內容可見放租林地違規使用之嚴重性，

以及林務局對於林地濫墾一直無法有效管理。對於租地造林政策成效不彰，致土

地嚴重違規使用之原因，監察院 2003 年之糾正案亦指出：「因造林成材期間往

往長達二十年以上，造林期間國家雖未收取租金或辦理林產物分收，惟造林撫育

期間承租人亦難有收益，且近年來材價偏低，砍伐林木收益不敷成本，致遭承租

民眾濫墾、濫建及違規使用者，相當普遍。」因此放租林地違規使用之原因完全

係造林無法滿足承租人之經濟上需求，承租戶需求以經濟收益為考量，林木之經

濟價值低，承租戶轉而種植經濟價值高之農作物，即使政府提出獎勵造林政策，

亦無法形成足夠之經濟誘因，而林業主管機關又無法有效管理，即時發現、取締、

導正（顏士雄，2005：12）。

查 2002 年起至今，林務局不斷針對各地區國有放租林地之農業超限利用行

為，擬定各種專案計畫或應對方案，如表 3-13 所示之各地區違規使用案件，可

知承租林農無非是因木材價格低落，以及栽種果樹、茶樹等經濟作物利潤高等經

濟因素，而違規使用國有放租林地，加上林農與林務局對於「作物」與「林木」

之認定，有著極大差距，部分林農認為果樹亦屬林木之一，如柿樹即屬深根性樹

種，具有維護水土保持之效能，因此種植果樹應不屬違規使用，而林務局所訂定

的「國有林林產物處分規則」中，將林產物分為主產物與副產物，該規則第 3 條

第 1 款則規定：「森林『主產物』，指生立、枯損、倒伏之竹木及餘留之根株、殘

材。『農作物』指同法同條第 2 款之森林「副產物」，指樹皮、樹脂、種實、落枝、

樹葉、灌藤、竹筍、草類、菌類及其他主產物以外之林產物。」因此，可知茶樹

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-33

及果樹等農作物，應屬該法所訂森林副產物之範圍，而非屬林木，因而難脫超限

利用甚至違規使用之嫌。此外，林農認為契約書內載有茶樹，應表示茶樹乃合法

之造林樹種，又部分地區如坪林，乃屬政府輔導茶葉專區，政府先行輔導茶產業，

又轉而糾正其種植茶葉乃違規使用，令林農無法理解與接受。

在無法合法使用林地的情況下，林農轉以強力抗爭和請託民意代表介入陳情

等手段，希冀政府能放寬相關規定，如允許平緩地種植果樹，林農亦表示願意改

變傳統農作習慣，採行減少環境衝擊的作業方式，並做好水土保持設施等，然林

管機關礙於法規限制與不符現行獎勵造林政策，而無法滿足林農要求，因而該類

違規使用案件不僅咸少順利落幕更層出不窮，因此林務局迄今仍不斷研擬相關對

策，期能減少違規情形與解決相關紛爭。

【表 3-13】歷年各地區租地造林違規使用問題

年份 各地區違規使

用問題 詳細情況

2002 年起 玉里赤科山種

植金針問題

赤科山台地、六十石山地區因適宜金針生長，林農基於經濟

因素考量，乃大量種植金針面積共約 358 公頃，林務局雖不

斷勸導租戶履行契約，完成造林，然除地勢較陡峭地區已實

行造林外，餘種植金針及茶樹部分均未完成造林。地方政府

為顧及墾民生活，爭取地方繁榮，並強化地方觀光景點建設，

三十年來先後補助各項工程設施，並積極輔導改進金針種植

產銷技術。然承租人仍不斷向民意代表、有關機關陳情准免

剷除繼續栽植未獲許可，遂形成多年未決之重要案件。

2002 年起 東勢地區栽植

甜柿問題

有關東勢地區栽植甜柿而違規之租地計有 133 筆，承租面積

計 182.403 公頃，此類違規承租人多數不願配合改正恢復造林

之政策，原因在於目前木材市場價格低迷，甜柿利潤高，且

認為甜柿以原生柿樹為砧木，可視為深根性之樹種，亦可有

效維護水土保持；如配合改正恢復造林，生計將面臨困境。

目前林農建議政府能重新考量租地造林地內坡度較緩之土地

能供林農種植果樹謀生，陡坡處進行造林，維護水土保持；

並進一步規範相關作業方式減少對環境之衝擊，例如以穴施

方式施肥，不准灑潑，做好水土保持設施等，以期解決林農

生計需求。

2002 年起 坪林地區茶園

問題

坪林地區租地造林地違約種植茶樹共約 109 件、面積 61.67

公頃。該區租地種植茶樹由來已久，承租人普遍認為契約書

內列管之茶樹就是合理的造林樹種，又該區已列入輔導茶業

專業區，相對於造林木，茶葉收益良好；另外，承租人多對

租地造林政策抱持觀望態度，希望政府可以補償種植之茶

樹，而該區偶有北宜高、台電等施工，會經過部分租地造林

地，補償機會增加，導致承租人造林意願不高。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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年份 各地區違規使

用問題 詳細情況

2003 年起

德基水庫集水

區國有林班地

陡坡農用地處

理計畫

德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）處理方案，為行

政院在民國 80 年間，就國土保安、水源涵養、生態維護、水

庫壽命、農民生計及社會安全各層面綜合檢討，權衡利弊得

失訂定完成。林務局依行政院 91 年核定本案之處理計畫提起

請求返還林地民事訴訟計 149 件，嗣因墾農群起抗爭，在溝

通協調過程，應渠等強烈要求下，先行合意停止訴訟後，行

政院農業委員會多次與各相關部會研商及從社會、經濟、法

制、政策及自然生態等層面評估後，提出下列三個替選方案

(1)「三年後由墾農自動交回林地為條件，雙方於庭上和解。」

(2)「繼續發放『德基水庫集水區陡坡農用地（超限利用地）

處理方案』所定第三年轉業救助金四十萬元，收回林地。」

(3)「比照國土保安計畫輔導違約租地改正造林規定，每公頃

種植六百株造林木者，即同意恢復租約（即重新訂約），惟一

定年限後，仍應全面完成造林。」

資料來源：林務局 2002 年、2003 年年報

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第二節 國有放租林地作農業使用法規範之研析

如上所述，目前國有放租林地作農業使用乃屬違規使用，而所謂「違規使用」

應是指林地之利用程度或行為違反相關現行林地利用法規範之謂。而現行管理林

地利用之法令可說相當繁複，重疊規範情形頗多，若以林地經營管理體系的橫切

面來區分，則略可分為一般林地使用管理、自然保護區、國土保安區、森林育樂

區以及林木經營區等五大類，再依其相關法令予以管制，簡列如表 3-14 所示（林

明鏘，2010：8）。其中，因國有放租林地乃國家或政府放租予私人，由私人代為

經營，因此，若以上述分類而言，國有放租林地應屬林木經營區之範圍，本研究

亦僅就國有放租林地之相關使用管理法令予以闡述，尤其在作為農業使用方面，

除森林法外，其又受其他土地使用法令管制。

【表 3-14】各種林地經營管理法規一覽表

經營管理類型 重要相關法規

（一） 一般林地使用管

理

1.區域計畫法

2.都市計畫法

3.森林法及其施行細則

4.國家公園法

5.土地法

6.山坡地保育利用條例

7.水土保持法

8.非都市土地使用管制規則

（二） 自然保護區

1.森林法及其施行細則

2.文化資產保存法及其施行細則

3.野生動物保育法及其施行細則

4.國家公園法

5.國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法

6.台灣森林經營管理方案

7.其他野生動物棲地保護相關規定

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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（三） 國土保安區

1.森林法及其施行細則

2.保安林經營準則（已廢止）

3.保安林施業方法

4.解除保安林審核標準

5.台灣森林經營管理方案

6.水土保持法

7.特定水土保持區畫定與廢止準則

8.野生動物保育法及其施行細則

9.飲用水管理條例施行細則

10.國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法

11.國家公園法

（四） 森林育樂區

1.森林法及其施行細則

2.國家公園法

3.發展觀光條例

4.森林遊樂區設置管理辦法

5.風景特定區管理規則

6.國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法

7.台灣森林經營管理方案

（五） 林木經營區

1.森林法及其施行細則

2.國家公園或風景特定區內森林區域管理經營配合辦法

3.獎勵造林實施要點

4.國有林事業區出租造林地管理要點

5.台灣森林經營管理方案

資料來源：林明鏘，2010：10-11，本研究修改。

關於土地之利用，依土地法第 2 條規定可分為四大類，包括建築用地、直接

生產用地、交通水利用地及其他土地，而其中直接生產用地包括農地、林地、漁

地、牧地、狩獵地、礦地、鹽地、水源地、池塘等，因此林地屬直接生產用地，

且依同法第 17 條之規定，不得移轉、設定負擔或租賃於外國人。而同法第三編

第二章訂有「使用限制」專章，以為執行依據，惟其內容僅就都市土地之概括性

規範，已不符合現行社會之需求，爰此相關土地使用規範，依區域計畫法、非都

市使用管制規則以及都市計畫法簡單敘述。而相對上開法規範，在國有林地之使

用方面，有其特別法乃為森林法，又在國有林地使用應實施的水土保持處理與維

護方面，水土保持法相對於森林法乃屬特別法，據此，本研究以此架構分敘如下：

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壹、區域計畫法及其施行細則

除都市土地之使用管制主要依都市計畫法規定外，關於非都市土地之土地使

用管制，區域計畫法第 15 條第 1 項規定，於區域計畫公告實施後，應由有關直

轄市或縣 (市) 政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區

圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。而區域計畫法施

行細則第 13 條規定，非都市土地得劃定為各種使用區，包括特定農業區、一般

農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川

區及其他使用區或特定專用區等十大分區，並將森林區定義為「為保育利用森林

資源，並維護生態平衡及涵養水源，依森林法等有關法令，會同有關機關劃定者。」

此外，第 15 條復有 18 種用地別的編定，其中，林業用地乃「供營林及其設施使

用者。」而國有放租林地於非都市土地使用編定應屬森林區及林業用地，除應謹

遵森林保育、生態平衡及涵養水源之宗旨，並受森林法之規範外，應為專供營林

及其有關設施之使用，而混農使用應不屬合法使用範圍。

貳、非都市土地使用管制規則

依據區域計畫法第 15 條第 1 項規定所訂定之非都市土地使用管制規則，除

於第 2 條及第 3 條述明上開非都市土地之十種分區及十八種用地別外，第 7 條亦

規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地

之類別前，適用林業用地之管制。」因此部分未受編定之國有林地，仍應適用林

業用地之管制，僅供供營林及與營林有關之設施使用，理當不含農業使用情形。

參、都市計畫法及其施行細則

而都市土地依都市計畫法第 33 條規定，都市計畫地區得視地理形勢，使用

現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置「保護區」，並限制其建築使用。

而都市計畫法臺灣省施行細則第 27 條更規定保護區的許可使用情形，其中第 1

項第 9 款即包括「造林及水土保持設施」，第 28 條更規定：「保護區內之土地，

禁止下列行為。但第一款至第五款及第七款之行為，為前條第一項各款設施所必

需，且經縣 (市) 政府審查核准者，不在此限：一、砍伐竹木。但間伐經中央目

的事業主管機關審查核准者，不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或

污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。四、採取土石。五、焚毀竹、

木、花、草。六、名勝、古蹟及史蹟之破壞或毀滅。七、其他經內政部認為應行

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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禁止之事項。」雖未直接規範林地之使用，惟造林地之使用分區屬保護區，應受

上開保護區之使用限制，而從事農業使用行為所難避免的砍伐竹林以種植農作物

甚至變更地形地貌用以建築農路、駁坎或平台等，自非法令所容許。

肆、森林法

1932 年政府為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，而制定「森林法」，

歷經多次修正，最後一次修正係 2004 年針對林業之管理經營，明訂林業之管理

經營，應以國土保安長遠利益為主要目標。依該法第 3 條第 1 項規定，森林係指

林地及其群生竹、木之總稱，依其所有權之歸屬，可分為國有林、公有林及私有

林，同法施行細則第 4 條將此三種所有權歸屬定義如下：一、國有林，指屬於國

家所有及國家領域內無主之森林；二、公有林，指依法登記為直轄市、縣 (市) 、

鄉 (鎮、市) 或公法人所有之森林；三、私有林，指依法登記為自然人或私法人

所有之森林。依上開法令所指之「私有林」，乃狹義上之私有林，指林木與林地

為自然人或私法人所有，而廣義的私有林尚包括森林法第 4 條所載：「以所有竹、

木為目的，於他人之土地有地上權、租賃權或其他使用或收益權者，於本法適用

上視為森林所有人。」凡此類之森林所有人所涉及範圍相當廣泛，包括原住民保

留地森林、國有林班解除地宜林地承租人、國有林班的承租人以及縣市政府之出

租造林地等皆屬之（羅紹麟，2011：5）。

同法第 6 條規定：「荒山、荒地之宜於造林者，由中央主管機關商請中央地

政主管機關編為林業用地，並公告之。經編為林業用地之土地，不得供其他用途

之使用。但經徵得直轄市、縣 (市) 主管機關同意，報請中央主管機關會同中央

地政主管機關核准者，不在此限。」第 8 條則規定：「國有或公有林地有左列情

形之一者，得為出租、讓與或撥用：一、學校、醫院、公園或其他公共設施用地

所必要者。二、國防、交通或水利用地所必要者。三、公用事業用地所必要者。

四、國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。違反前項指定

用途，或於指定期間不為前項使用者，其出租、讓與或撥用林地應收回之。」因

而在上述必要情形下得例外由機關或其他使用者得藉由出租、讓與或撥用等方式

經營管理。是以租地造林原即違背森林應國有之原則，更非基於上開情形而有委

託私人經營之必要，且經編定為林業用地之放租林地，依法應不得做為其他非造

林之用途，更遑論在出租造林地從事混農之耕種行為，因此國有林地之放租與混

農使用行為，在森林法中並無任何合法權源。

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此外，同法第 21 條規定：「主管機關對於左列林業用地，得指定森林所有人、

利害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理：一、沖蝕溝、陡峻裸露地、崩

塌地、滑落地、破碎帶、風蝕嚴重地及沙丘散在地。二、水源地帶、水庫集水區、

海岸地帶及河川兩岸。三、火災跡地、水災沖蝕地。四、伐木跡地。五、其他必

要水土保持處理之地區」若承租林農於上開條文之區域內從事混農耕種行為，更

非法令所允許，如本研究個案臺大實驗林即有部分契約林農於崩塌地上墾殖，因

而受到臺大實驗林管理處之「關注」，詳情於下章予以說明。

伍、水土保持法及其施行細則

在林地的水土保持方面，水土保持法乃相對於森林法之特別法，並於其第 3

條第 1 項第 3 款定義適用本法之山坡地範圍：「係指國有林事業區、試驗用林地、

保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之

需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：

(一) 標高在一百公尺以上者。(二) 標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之

五以上者。」國有放租林地屬國有林事業區之範圍，因而和林地使用之水土保持，

當受水土保持法之規範。

另，「山坡地保育利用條例」亦有對於山坡地之定義21，範圍較水土保持法

小，且不包括國有林事業區，惟其規定山坡地從事農業使用應實施之土地可利用

限度分類22，並依「山坡地土地可利用限度分類標準」之規定，林地經查證後，

依土地之平均坡地、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質，將山坡地分為「宜

農牧地」、「宜林地」和「加強保育地」，如此針對林地供林業使用前依林地固有

條件與性質查定適合地使用限定，符合適地適用之精神，因此，國有林事業區得

參酌採用。

21山坡地保育利用條例第 3條之規定：「本條例所稱山坡地，係指國有林事業區、試驗用林地及保

安林地以外，經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於左

列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：一、標高在一百公尺以上者。二、

標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」排除國有林事業區、試驗用林地及保安

林地等林地之適用。 22 參閱山坡地保育利用條例第 16 條規定：「山坡地供農業使用者，應實施土地可利用限度分類，

並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。土地經營人或使用人

，不得超限利用。前項查定結果，應由直轄市、縣 (市) 主管機關於所在地鄉 (鎮、市、區) 公

所公告之；公告期間不得少於三十日。第一項土地可利用限度分類標準，由中央主管機關定之。

經中央或直轄市主管機關查定之宜林地，其已墾殖者，仍應實施造林及必要之水土保持處理與維

護。」

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-40

而水土保持法第 8 條明定林地之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依

「水土保持技術規範」23實施水土保持之處理與維護，國、公有林區由森林經營

管理機關策劃實施。又同法第 12 條規定，於山坡地或森林區內從事林地開發利

用所需之修築農路或整坡作業、開挖整地等行為，應先擬具水土保持計畫，送請

主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，應檢附環境影響評估審查結果

一併送核，違者依本法予以科處罰鍰或刑責。然多數林農並未依此辦法規定，於

整地作業前擬具水土保持計畫，送主管機關核定辦理，而是認為其承租土地即擁

有土地使用權，因而違反水土保持法之規定，輕者遭主管機關限期改正，重者遭

處罰鍰數萬元不等，處罰輕重亦依各林管單位管理人員判斷標準不同，而有所差

異。而針對林地超限利用行為，同法第 22 條規定，山坡地超限利用者24，或從

事農、林、漁、牧業，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者，由

直轄市或縣 (市) 主管機關會同有關機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不

改正或實施不合水土保持技術規範者，得通知有關機關依規定處理，包括放租、

放領或登記耕作權之土地屬於公有者，終止或撤銷其承租、承領或耕作權，收回

土地，另行處理，地上物則由經營人、使用人或所有人依限收割或處理，屆期不

為者，主管機關得會同土地管理機關逕行清除。

若違反上述第 8 條、第 12 條、第 22 條者，同法第 33 條規定：「有下列情形

之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未

依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未

在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。二、違反第十二條至第十

四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維

護者。第一項第二款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，

處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金；因而致人於死

者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新台幣八十萬元以下罰金；致重傷者，

處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金。」此外，相關

罰則如同法第 32 條規定，在公有或私人山坡地或國、公有林區或他人私有林區

23 依水土保持法第 8 條第 2項規定訂定，目的係為實施水土保持之處理與維護，建立其調查、規

劃、設計、施工、監督、檢查、審查等技術準據，俾供從事水土資源保育、開發、經營或使用行

為之依循。 24 水土保持法施行細則第 26條：「本法（水土保持法）第 22 條所稱山坡地超限利用，係指於依

『山坡地保育利用條例』規定查定為宜林地或加強保育地內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或

使用者」據此，因非屬山坡地保育利用條例適用範圍不含國有放租林地，本法（水土保持法）第

22 條有關超限利用之處理不適用於國有放租林地。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-41

內未經同意擅自墾殖、占用或從事第八條第一項第二款至第五款之開發、經營或

使用，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六個月以上五年以

下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金，以此限制於林地內進行致生水土

流失的墾殖行為。

因而，國有放租林地若因從事農業使用行為，未依水土保持技術規範實施水

土保持之處理與維護，甚至導致水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施等，

依該法規定得處應有期徒刑及併科罰金，甚至終止租約，收回林地。

陸、國有林事業區出租造林地管理要點

行政院農委會為加強管理國有林事業區出租之造林地，特別於 1990 年訂定

「國有林事業區出租造林地管理要點」（原為「臺灣省國有森林用地出租造林辦

法」），其中規範林地承租人的義務、違約應負責任及其損害賠償和其他應注意事

項，為現行放租林地所依循之法令，期能提供管理國有放租林地之具體規範，使

承租人確實負起維護森林永續發展之要求。針對出租造林地之使用限制，該法第

3 點25明訂放租林地有未依期限造林、濫墾濫伐或違反規定種植農作物者，林務

局得終止租約，將地上物收歸國有，惟並未定義農作物之範圍，是否指林木殘材

等森林主產物以外森林副產物26，該要點並未規定，且同法第 10 點27卻規定果實

之分收率之比率，乃間接承認種植果樹之合法性，此兩條法令有互相矛盾之疑慮，

更有牴觸森林法以及水土保持法等上位法規之嫌，實有修正之必要。

而第 4 點更規範租地造林人之義務，除植樹造林、補植林木、預防病蟲害、

25國有林事業區出租造林地管理要點第三點：「租地造林人有下列各款情事之一者，林務局得終止

租約，並將其地上物收歸國有，如有損失，租地造林人應依約賠償；但其責任不屬租地造林人者，

不在此限。(一) 契約成立後滿一年，無正當理由尚未開始造林者。(二) 造林完成期限屆滿，造

林成活率未達百分之七十者。(三) 造林完成期限經准延長，期滿仍未按造林計畫完成造林者。(四)

造林完成期限屆滿後，因撫育保護不周，無成林希望者。(五) 擅自砍伐造林木及原有林木，情

節重大者。(六) 濫墾或竊取森林主副產物，收受、搬運、寄藏、故買贓物者。(七) 違反規定種

植農作物者。(八) 擅自轉讓或轉租者。(九) 其他違反本要點之規定或契約者。林務局因政府政

策需要停止出租造林地時，得終止租約，租地造林人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」 26《國有林林產物處分規則》第 3條第規定：「林產物分為下列二種：一、主產物：指生立、枯損、

倒伏之竹木及餘留之根株、殘材。二、副產物：指樹皮、樹脂、種實、落枝、樹葉、灌藤、竹筍、

草類、菌類及其他主產物以外之林產物。」 27國有林事業區出租造林地管理要點第 10 點：「一○ 租地造林除林道、木馬路為林務局所有外，

其林產物分收率規定如下：(一) 林木以立木材積分收，林務局為百分之一，租地造林人為百分

之九十九。 (二) 竹林以支數按其種類、長度及徑級別計算分收，林務局為百分之一，租地造林

人為百分之九十九。(三) 竹筍按重量計算分收，林務局為百分之十，租地造林人為百分之九十。

(四) 果樹果林木分收率辦理。(五) 果實按查定之每株平均生產量分收，林務局為百分之二十，

租地造林人為百分之八十。」

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-42

除蟲外，還包括防止誤伐、盜伐或濫墾，並報請協助取締，然此條文之執行上恐

有困難除，因部分承租林農已將林地墾伐為農業使用，更遑論要求其應負擔防止

濫墾與協助取締之義務，例如依據本研究於臺大實驗林契約林地之觀察，不僅林

農不會輕易透露其他林農之種植情形，林管人員對於林地之違規使用亦鮮少查報

林地的違規農作使用，其表示只要林農無修築農路、整坡作業及開挖整地等變更

地形地貌的行為，大抵不會採取相關查報取締等動作，顯示林管人員與承租林農

間已形成法規形式以外的「默契」。

此外，該要點亦明訂有關續約、轉讓與繼承契約之相關規定，如第 8、9 點

規定，租地造林期限，應參照造林木伐期訂定，每一期不得超過十年，造林木未

達伐期者，租地造林人得申請換約續租；又若造林地租期屆滿，無違反契約或有

關法令規定使用者，亦得准予續租。而第 20 點規定，租地造林成林後，租地造

林人擬變更名義或將其權利轉讓他人時，應敘明理由聯名向林管處申請核准，並

報請林務局核備。另，租地造林契約亦得由合法繼承人繼承，即租地造林人於契

約存續期間死亡時，其合法繼承人應自繼承開始時起一年內取具戶籍證明，以書

面向林管處辦理繼承續租。

柒、違約處理程序之規定

查目前林務局放租國有林造林地所使用之契約乃屬定型化契約-「國有林地

出租造林契約書」，如附錄二所示，以統一當時因不同原因所簽屬之契約，方便

管理，而該契約書除用以約定承租林班、地號、面積以及租賃期間外，其他條文

主要依據「國有林事業區出租造林地管理要點」，列明承租林農應受之限制與義

務。因此，除部分規範內容同國有林事業區出租造林地管理要點，已說明如上外，

契約第 4 點及第 8 點規定，本租約承租林地限於造林使用，且承租人不得作違反

法令或約定用途之使用，強調承租人僅能將租賃林地作造林使用。

而目前林政管理機關針對違規使用放租林地之案件，除依相關法規處理外，

各縣市政府多有其一貫之處理程序，且標準不一，而林務局公告之違規處理程序

28與水土保持局公告之山坡地違規查報流程29亦有所差異，前者主要依據「國有

林事業區出租造林地管理要點」辦理，而後者則依據「水土保持法」。因此，本

研究參考上敘兩處理及查報流程，並訪問林試所王姓研究員以及現任臺大實驗林

28參閱林務局網站「國有租地造林地管理業務問答集」，2011年 10月 17日查詢。

29參閱水土保持局網站「山坡地違規查報取締作業流程」， 2011年 10月 17 日查詢。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-43

營林區管理人員數名後，將放租林地種植農作物致生違規使用之處理程序歸納如

下所述。

首先，由水土保持局委託農林航空測量所拍攝林地之衛星影像，進行前後期

影響比對，產生變異點後套疊地籍圖，成為查證之基本資料，而通報來源除衛星

變異點查證外，亦得由巡查員、林班人員、上級交查或民眾檢舉等方式通報。獲

得查證基本資料後，將通知縣市林管單位進行現場查核，若查核屬實，各林管處

多先行以書面或口頭通知租地造林人改善，租地造林人如未改善，緩寄發存證信

函限期改善，限期仍未改正，則終止租約收回林地，租地造林人如仍未配合，則

再寄發存證信函，告知自即日起租約終止，並將林地交還，否則循訴訟程序辦理

收回。若承租人如未自動交回林地，即蒐集相關證物（如：原租約、違約事實、

終止租約之存證信函、租地現場位置圖、現場照片），依水土保持法第 22 條及第

33 條規定，處以罰緩或撰狀向法院提起終止租約、請求收回林地之訴，待法院

判決勝訴確定後，再依法辦理強制執行，將林地收回造林，如下圖 4-2 所示。

然事實上巡查人員或林班人員在查報違規使用時，多礙於人情壓力而僅以口

頭勸導，甚至形成視而不見的共同默契，此外，亦有巡查林班人員遭承租林農暴

力脅迫，而無法確實查報，甚至在選舉期間，因政治選票考量，對於查報工作較

不積極等。上開因素皆影響違規使用的處理效果遲遲無法彰顯，致使國有林出租

造林地違規使用情形難以減少。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

3-44

再寄發存證信函：告

知終止租約收回林地 結案

未主動

繳回

未

改

善

未

改

善

改善

衛星變異點 巡查員查報 上級交查或

民眾檢舉

現場會勘

違規 非違規

結案 書面或口頭通知改善

寄發存證信函：告知限期改

善否則終止租約收回林地

主動

繳回

改善

結案

罰緩 起訴

強制執行

收回林地

【圖 3-6】國有林地出租造林地違規使用處理程序

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

3-45

第三節 小結

由過去政策執行觀察，如表 3-15 所示，租地採取混農林經營素有其歷史軌

跡可尋，光復初期的租地造林考量林木收益及保障承租人經濟收入，曾允許造林

前得在坡度 20 度以下之林地，實施短期的農業經營，並於 1958 年公布之《林業

政策及經營方針》，鼓勵適合混農林業地區，得推行混農林業。又至 1968 年修正

公布《臺灣省國有森林用地出租造林辦法》，規定承租面積之十分之三得營造果

樹，此乃考量租地造林的林木收益並無法滿足承租林農生活所需。

而政府為因應墾民濫墾濫伐林地情形日趨嚴重，並多為種植高經濟價值作物，

遂於 1969 年（民國 58 年）公布《臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫》，以

放租方式授予墾民使用權並得施行間作三年，而該次清理後之濫墾行為皆屬違法，

將嚴以取締，然該計畫雖有「58 年線」之稱，但效果相當薄弱，濫墾行為並未

減少。民國 64 年行政院接續頒布《台灣林業經營改革方案》，國有林已放租之租

地造林地未完成造林者，應輔導完成造林，其他除山地保留地外，再次重申國有

林地不再放租或解除或交換使用，然承租林農或為維持生活，或為追求厚利，超

限利用種植果樹、茶葉以及溫室蔬菜者不在少數，更遑論配合政策實施全面造林。

又因應各地土石流災情頻傳，2002 年農委會擬定「山坡地超限利用處理計畫」，

其中合法承租或使用公有山坡地超限利用者，承租人或使用人應切結在 2004 年

底前完成造林。2008 年行政院則又再次以「國有林地墾地補辦清理要點」清理

濫墾林地，經許可之墾地得依 2000 年頒布之「國有林事業區出租造林地管理要

點」予以訂約或續約。

依上述各計畫與方案所訂定之辦法或要點等，其性質均屬行政規則，而非法

規命令，乃行政機關依其權責所為之內部運作規範，不直接對外發生法規範效力，

因此過去數十年林農對於林地之使用行為始終均未在上開行政規則之規範範圍

內，而僅受森林法等相關法律之管制。此外，政府對於國有放租林地發展混農林

業之立場，雖曾於 1958 年《林業政策及經營方針》與林務局 2001、2002 年度之

林業施政計畫中，兩度出現有鼓勵之傾向，但皆純粹以簡要文字表示，而未有更

細節之辦法或實際輔導行動，2002 年後因土石流災情不斷，則禁止出租造林地

有任何混農使用行為，而須全面造林。然 2002 年以前，大部分的政策皆是以有

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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條件的方式限制混農林業的施作，如坡度、採行年限、面積以及至少造林株數等，

顯示林政機關對於混農林業之施行仍有疑慮，但仍有適度允許之必要。

【表 3-15】我國混農林業的政策歷程

時期 政策目的 開發條件 相關辦法或計畫

光復初期

1949 年

│

1968 年

配合租地造林，允許

墾殖

年限

坡度

面積

1949 年公布《台灣省森林用地租地

造林辦法》及其施行細則，施行細

則第 7 條：「造林實施前得舉行前作

1 年，造林後之間作以 3 年為限，但

土地傾斜度在 20 度以上者，一律不

准墾殖農作。」

1958 年《林業政策及經營方針》：山

地保留地與尚未確定用途之林地，

『…其適於混農林業地區，推行混

農林作業。…』

1968 年修正公布《臺灣省國有森林

用地出租造林辦法》，第 12 條：「…

租地造林人報經核准後，得營造果

樹，其面積以承租面積的十分之三

為限。」

民國 58 年後

1969 年

│

1990 年

清理遭濫墾之林地 年限

1969 年公布《臺灣省國有林事業區

內濫墾地清理計畫》，第 4 條：「濫

墾地種植農作物者，於查明屬實

後，依照『臺灣省國有森林用地出

租造林辦法』之規定條件，予以訂

約實施造林，如濫墾人拒絕訂約或

訂約後未能於規定期限內完成造林

者，即予撤銷契約、收回林地。」，

以及第 6 條：「濫墾地復舊造林，在

不妨礙水土保持原則下得施行間作

三年…」

1976 年公布《台灣林業經營改革方

案》，規定國有林已放租之租地造林

地未完成造林者，應輔導完成造

林，其他除山地保留地外，不再放

租或解除或交換使用。

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近期

1991 年

│

2008 年

撫平私有林墾民 -

1991 年農委會核定《私有林經營改

善計畫》，規劃實施各項林業經營改

善措施，輔導農民經營混農林業。

林務局 2001、2002 年度之林業施政

計畫，其中陳述：「…輔導發展民營

林業，適度採行『混農林業』，提高

經濟收益…」

整治國有林超限利用 造林株數

2002 年公布《山坡地超限利用處理

計畫》，第 4 點規定，合法承租或使

用公有山坡地超限利用者，承租人

或使用人應切結在 2004 年底前完成

造林。

2008 年發布《國有林地墾地補辦清

理要點》，第 3 點規定，每公頃均勻

補植 600 株者，在林管處檢查合格

後，即可訂約或續約。

若觀察過去混農林業施作狀況，可發現自日治時期開始，混農林業之經濟價

值即受到重視，並已知林地之環境價值，雖農業產值顯著，但仍應保留近七成之

林地繼續單純之林業使用。此外，混農林業的立體功能在當時的原住民地區亦有

可追尋之蹤跡，宜蘭南澳之泰雅族居民將具有水土保持效果之赤楊混作土壤養分

需求較低之地瓜等作物，此乃具有文化價值之在地知識的活用。

光復初期後，台灣各地區之混農林業有多樣發展之趨勢，並可發現事實上，

我國混農林業發展情形，除私有林地試驗地區因受政府獎勵輔導而多能配合種植

一定株數以上之林木外，多數林農難以全然配合政策施行，因此，可將林農對於

林地經營混農林業的觀感，歸納成三個關鍵：第一、管制混農使用之政策效果不

佳，產業變遷才是改變農作種類或耕作方式之主要因素；第二、林木成林後是否

影響作物生長，如較易受陽光照射面積久暫而影響生長情形的茶樹等；第三、造

林密度，每公頃栽種株數應避免過高，密度過高反而不利優良林木生長。

而目前國有放租林地之政策除禁止混農使用外，2003 年林務局公布「國有

林出租造林地補償收回作業要點」以加強放租林地之收回，規定有關辦理收回之

優先範圍、補償標準、林地收回後之利用方式等，惟上開規定內容仍引發學者議

論與林農之不滿，而有待相關機關檢討修正之。而 1950 年代即開始推行之獎勵

造林，至今則是以「綠色造林」作為推動之頭銜，除由地景觀點出發增加綠化面

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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積，並加強沖蝕溝、陡峻裸露地、崩塌地、滑落地、破碎帶、風蝕嚴重地、火災

跡地等造林，以達國土保安及水源涵養等目標外，又植物能夠反射太陽輻射、遮

蔭及蒸散作用，調節微氣候，舒抑「熱島效應」等多重環境效益。其中規定，放

租林地承租林農參與該獎勵計畫者，20 年每公頃共發給獎勵金 46 萬元，而應符

合之規定則包括成活株數應達百分之七十以上，且不得有混農使用之違規利用情

形，亦即獎勵造林與混農林業尚無法並存。然現行的坡地造林獎勵金額和平地造

林相較下，似有不合理之處，難以發揮參與誘因之效果，且造林木成林後之處置

仍未有確切之規劃，亦使潛在參與者卻步，而難以達到政策效果。

又嘗試以社區民眾之參與力量來達到森林資源之經營與維護管理之社區林

業，近年來亦頗受討論，更有研究（黃裕星，2011：6；2010：291-292）提出應

可將社區林業結合混農林業，以解決目前租地造林所面臨的爭議問題，然亦可能

面臨包括社區凝聚力不足，社區居民的意見與在地知識未受重視，「居民與組織

領導人間」和「居民與林務人員間」的信任問題，以及最現實的經濟誘因與違規

使用取締等，都需要政府與居民一同克服，因此，或可結合混農林業的技術輔導

和產銷合作等，林務單位亦能藉此建立與社區居民之夥伴關係，宣導適合林地採

行的耕作方式，惟此導向仍建立在混農林業在國有放租林地上推行是符合政策方

向，以及合乎相關林地利用法規。

然放租林地做混農林業使用之行為於現行法規範上仍屬違規使用，而觀察各

地的違規使用案件，可知承租林農無非是因木材價格低落，以及栽種果樹、茶樹

等經濟作物利潤高等經濟因素，而違規使用國有放租林地，加上林農與林務局對

於「作物」與「林木」之認定，有著極大差距，部分林農認為果樹亦屬林木之一，

如柿樹即屬深根性樹種，具有維護水土保持之效能，因此種植果樹應不屬違規使

用，而林務局所訂定的「國有林林產物處分規則」中，則將果樹視為森林特產物，

非屬林木，因而難脫超限利用甚至違規使用之嫌。

而有關國有林地利用行為之法規範，則包括區域計畫法及其施行細則、非都

市土地使用管制規則、都市計畫法及其施行細則、森林法、水土保持法及其施行

細則，以及規範林地承租人的義務、違約應負責任及其損害賠償和其他應注意事

項之國有林事業區出租造林地管理要點等。據上開法令之規範，混農使用行為除

違反林業用地之使用分區管制外，依水土保持法規定，未依水土保持技術規範實

施水土保持之處理與維護，而從事農業使用行為，甚至導致水土流失或毀損水土

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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保持之處理與維護設施等，依該法規定得處應有期徒刑及併科罰金，甚至終止租

約，收回林地，此外，國有林事業區出租造林地管理要點亦規定，違反規定種植

農作物者，林務局得終止租約，並將地上物收歸國有；若進一步探究國有林地出

租造林契約書，則可發現其第 4 點已放大字樣強調放租林地僅能供造林使用，承

租人不得作違反法令或約定用途之使用。因此，混農林業行為不僅屬違規使用更

是違約使用，依法或依契約均得收回林地。雖林管單位於法應依目前放租林地違

規使用後之處理程序辦理，但事實上巡查人員或林班人員在查報違規使用時，多

礙於人情壓力或因遭暴力脅迫，而無法確實查報取締，致違規使用的處理效果遲

遲無法彰顯。

由前述混農林業之發展歷程，可知混農林業對於林農乃具有經濟意義，然目

前混農林業在我國國有放租林地之使用制度上仍屬違法，在此前提下，混農林業

的林地利用尚不易為社會大眾認可與接受，其他社會面向之效益如保有傳統文化、

安置勞力等，更因而未受大眾與政府重視，於環境面向亦被視為土石流之元凶，

更遑論談及改善林地健康之政策。

因此，若欲扭轉此局面，政府的政策方向乃是關鍵，而政策的制定理當不僅

僅是僵固地堅守所謂「國土保安」或「國土復育」，而忽略國有林地長期從事農

業使用的事實，以及林管單位執行取締並收回林地的高度困難，政府當局應是仔

細思考並評估混農林業之可行性，並傾聽在地林農的真實聲音，輔助其朝永續的

方向來管理利用林地，改變過去官兵捉強盜的管理方式，建立林管單位與林農的

夥伴關係。

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第三章 我國林地發展混農林業相關政策與法規範之分析

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-1

第四章 個案概況與研究調查

國有放租林地上因林農收入所需而有混農林業之發展，然如上章所述，目前

混農林業仍與相關政策與法規範有所背離，而林農對此則多有其不同見解，因此

本研究採個案研究之方式，以臺大實驗林契約林地為研究場域，調查林農目前之

林地利用狀況，並以問卷調查方式，訪問專家學者對於混農林業之觀感，繼而與

林農之深度訪談交互比對，綜合分析出國有放租林地發展混農林業之困境與契

機。

第一節 研究個案概況與契約林地之背景

臺大實驗林位處台灣地理位置之中心，生態資源豐富，前身為東京帝國大學

演習林，自日治時期即被視為具有研究教育價值，而當時未處理妥當之墾民問題，

今日則嘗試以契約放租予林農，希冀其能保管、保育並造林。惟實際上，除部分

林農已有其他收入來源，而不再將林地作為農業使用，然仍有部分林農仍繼續種

植作物，且發展出各種經營方式。

壹、環境概況

臺大實驗林（全名為國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林）位處臺灣中部

南投縣境（如圖-1），地跨鹿谷、水里、信義三鄉，南境起自玉山，北境以濁水

溪為界，東經玉山北峰、八通關而下為陳有蘭溪為界，西境以自祝山、大塔山北

經烏松崙山、嶺頭山、內樹皮山綿延之阿里山山脈稜線為界。依照地形及天然界

線劃分為 42 個林班，分屬溪頭、清水溝、水里、內茅埔、和社及對高岳等 6 個

營林區管理，面積依據 2007 年 6 月的土地豋記資料顯示約為 32,786 公頃，各營

林區面積如表 4-1 所示。實驗林位居濁水溪之上游，地勢上南高北低，海拔自水

里龜子頭之 220 公尺至玉山主峰之 3,952 公尺，高低差約達 3,700 公尺，南北長

卻僅 37 公里，坡度陡峻，國土保安之功能不容忽視。目前臺大實驗林乃隸屬於

台灣大學生物資源暨農學院，由實驗林管理處並下設教學研究、企劃、管理、森

林作業、育樂及總務六組，另外置會計及人事二室，現場分置六個營林區，及木

材利用實習工廠一座，組織圖如圖 4-2 所示。

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第四章 個案概況與研究調查

4-2

【圖 4-1】臺大實驗林轄區圖

資料來源：臺大實驗林管理處網站，2011 年 4 月 5 日查詢。

【表 4-1】臺大實驗林各營林區已登記之林地面積

營林區 林班 面積（公頃） 百分比（%）

溪頭 1-6 2349.97 7.20

清水溝 7-12 3876.26 11.80

水里 13-19 3333.90 10.20

內茅埔 20-24 4797.23 14.60

和社 25-27、30、32-42 12558.09 38.30

對高岳 28、29、31 5870.47 17.90

合計 42 32785.93 100.00

資料來源：國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林經營計畫，臺大實驗林管理處，2008：12。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-3

【圖 4-2】臺大實驗林管理處組織系統圖

資料來源：國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林經營計畫，臺大實驗林管理處，2008：102。

臺大實驗林因位處台灣森林之中心，並屬濁水溪上游集水區，又因海拔分布

廣闊，氣候溫潤，動植物等生物種類頗為豐富，已成為臺灣少數僅存的野生動物

原野棲息地之一，目前尚可發現的野生動物種類繁多，其中棲息或過境實驗林之

鳥類超過 108 種，較著名的如藍腹鷴、帝雉、藪鳥、冠羽畫眉…等，而哺乳類方

面，如長鬃山羊、山羌、大赤鼯鼠、臺灣獼猴…等均可在轄區內發現。目前尚保

存之林相包括亞熱帶、暖溫帶、冷溫帶、亞寒帶及寒帶天然林，呈現森林植群垂

直分布的縮影。而目前轄區內所規劃之土地利用除天然林外，另有人工林、保安

林、水源涵養林、保護林、公共設施地、公益用地等詳如下表 4-2 所示，以及本

研究所關注之契約林地現況與緣由詳細說明於後。其他土地利用種類尚包括位於

溪頭營林區之森林遊樂林，其乃目前臺大實驗林之主要收入來源，以及建地、茶

園和果園等（臺大實驗林，2008）。而具本研究計算，其中契約林地種植作物面

積約為 1,611 公頃，佔全數契約林地近 30%，且仍持續不斷擴展當中，值得重視，

如表 1-1 所示。

內茅埔營林區

國立台灣大學 生物資源暨農學院 實驗林管理處

審議委員會

林產處分委員會

森林環境暨資源學系

業務技術委員會

育樂組

總務組

會計組

會計組

森林作業組

管理組

企劃組

教學研究組

和社營林區

對高岳營林區

木材利用實習工廠

水里營林區

清水溝營林區

溪頭營林區

水里木材利用暨

產品展示中心

東埔自然教育中心

和社自然教育中心

鳳凰自然教育中心

溪頭自然教育中心

下坪自然教育中心

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第四章 個案概況與研究調查

4-4

【表 4-2】臺大實驗林土地利用類型說明

土地利用類型 面積（公頃） 說明

天然林 11,608

天然林面積頗廣，除一般天然林外，尚包括水源

涵養林、保護林及保安林等林地，大部份天然林

與竹林混生，或地勢陡峭，或為石礫地，林木稀

疏，多屬不可作業林地，天然林近年來已少有砍

伐，留下此部份天然林除供學生實習及試驗研究

之外，亦具有水土保持、水源涵養之功能

人工林 8,995

人工林的建造，至今已有 90 餘年之歷史，歷年來

建立多處長期生長量試驗地，現有造林人工林樹

種多達 40 餘種，其中以柳杉、杉木為大宗，其次

為臺灣杉﹑紅檜。近年來柳杉、杉木造林面積劇

減，代之以臺灣杉、臺灣赤揚、櫸木、樟樹等本

島固有樹種，並以混合造林方式栽植，以減少松

鼠為害。

保安林 6,301

位於玉山山麓，海拔自 1,200～3,952 公尺，地勢

陡峻，自日治時代即編訂為土砂扞止保安林，在

國土保安上居於重要地位。林相鬱閉尚稱良好，

對中部地區濁水溪集水區之水土保持與水源涵養

效益甚大，目前全部林地已劃入玉山國家公園範

圍內。

水源涵養林 3,466

位於溪頭營林區第 3、6 林班、和社營林區第 25

林班，由於該區對水源涵養、土砂捍止、風景維

護等有重大影響，故以水源涵養林方式經營。

保護林 310

位於對高岳營林區 29、31 林班，日治時代設置為

樟樹禁伐林，因提供為學術研究及林業經營而轉

設置為保護林。本區林相鬱閉，物種豐富，更有

珍貴鳥類—帝雉及藍腹鷴之棲息地與臺灣最大樟

樹神木。

契約林地 6,165

為接管自日治臺灣時期前東京帝國大學附屬臺灣

演習林管轄之林地，當時轄區內即夾雜著日治時

代留下的「保管竹林」、「拂下竹林」林地，以及

臺灣光復前後，本實驗林林地之管理因發生急驟

之衝擊與變化，致轄區居民乘機擅植及濫墾之竹

林與墾地，其後本實驗林報奉核准分別予以清理

成為「保管竹林」﹑「保育竹林」及「合作造林」

等三種契約林地。目前現有契約林地面積約占本

實驗林面積的 18.85％，訂約林農 3,800 餘人。

公共設施地 185

為因應當地居民日常生活所必要之公共設施或公

用事業設置，以達提升居民生活品質，依森林法

第八條及其他政府所頒布之相關法令規定在無礙

實驗林管理處經營施業管理之前提下，報請台灣

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-5

土地利用類型 面積（公頃） 說明

大學同意，將實驗林林地借用予各機關單位作為

公共設施或公用事業用地。

公益用地 8,330

(1)玉山國家公園：使用實驗林地約 8,224 公頃，

分別編為一般管制區、遊憩區、生態保護區、特

別景觀區等。(2)鳳凰谷鳥園：位清水溝營林區 12

林班轄內，於 64年 4月經臺灣省政府規劃設立「鳳

凰谷鳥園」，由台灣大學無償提供 30 公頃林地做

鳥園用，現已劃歸教育部接管。(3)新中橫公路用

地：由交通部公總局使用實驗林轄內 27、29~33

等林班土地約 76 公頃，供為政府十二大建設之新

中橫公路（編為臺 21 線）建設使用，便利中部地

區交通及南投、嘉義兩縣之產業發展。

資料來源：臺大實驗林管理處網站，2011 年 11 月 12 日查詢。

貳、契約林地歷史緣由與使用現況

一、臺大實驗林歷史緣由

臺大實驗林管理處管轄的實驗林地，為接管自日治時期前「東京帝國大學附

屬臺灣演習林」管轄之林地，創立於民前 10 年，台灣光復後，由台灣省行政長

官公署接收，隸屬林務局，至民國 35 年 7 月改組為「第一模範林場」，民國 37

年即歸併於嘉義山林管理所，繼又改併入台中山林管理所，其組織與管轄經營屢

經更易，迄民國 38 年撥歸台灣大學，使設立該實驗林（臺大實驗林，2008：3）。

因此，回顧臺大實驗林之歷史緣由，可將其分為日治時期、台灣省行政長官公署

及省政府接收辦理時期以及台灣大學接辦以來，據此，亦可一窺臺大實驗林自清

朝時期至今之墾殖事實所造成之爭議來源，和契約林地制度之背景。

（一）日治時期

查清朝於 1895 年戰敗而簽訂馬關條約，割讓台灣、澎湖給日本，次年（1896

年）11 月，東京帝國大學森林科本多靜六教授來台旅行，攀登新高山（金玉山），

發現玉山一帶森林相極為豐富，具備各種森林帶，極適合做為大學演習林，以提

供林學研究之用，本多返日後旋即向校方積極建議於台設置演習林。因當時林野

所有權乃歸屬台灣總督府，因此劃設演習林一事，經校方與總督府幾經交涉後，

獲同意將鳳凰山至新高山一帶（即今臺大實驗林範圍）撥供使用。然當時該區域

已存有未區分所有權之官民林野，遲至 1910 年代辦理林野調查後，才予以確定

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第四章 個案概況與研究調查

4-6

所有權歸屬（黃英塗，1989：2）。而東京帝國大學設立該演習林後，所進行的初

期工作包括關民有地境界之實查、森林狀況及林產物利用調查與調整、製腦試驗、

設置苗圃與造林等，自 1910-1945 年共造林 3169.70 公頃，加上林木處分則因設

立目標為試驗研究，並非以伐木為主要事業，因此多以人工間伐或皆伐試驗為主，

因此林相保存頗為完全（國立臺灣大學農學院實驗林，1999：28）。

（二）台灣省行政長官公署及省政府接收辦理時期

1945 年日本戰敗，國民政府來台並成立台灣省行政長官公署，而林務事宜

亦統由農林處設林務局專責接收治理。然因戰爭結束之初事務繁雜，當時仍稱為

東京帝國大學台灣演習林，內部組織亦沿用舊制，後經不斷更易，至 1949 年緩

由台灣大學接收，相關改組及交接過程如下表 4-3 所示：

【表 4-3】1945-1949 年（民國 34-38 年）台灣演習林交接歷程表

時間 名稱 備註

1945 年 8 月 東京帝大附屬台灣演習林 同年10月成立臺灣省行政

長官公署，關於林務事宜

統由農林處設林務局專責

接收治理

1945 年 12 月 林務局派員監督，演習林

仍沿用日籍技師

1946 年 7 月 臺灣行政長官公署農林處林務局第

一模範林場

林務局正式派員改組

1947 年 5 月 臺灣省政府農林處林產管理局第一

模範林場

奉令改組

1947 年 9 月 臺灣省政府農林處第一模範林場 奉令改屬

1948 年 歸併於嘉義山林管理所，

後又改併臺中山林管理所

1949 年 3 月 臺灣大學接收

資料來源：黃姵怡，2009：42。

又實驗林因戰後業務龐雜且交接頻仍，相關業務難以有效推展，加上當地居

民濫墾盜伐行為嚴重，林區之林木與林地遭受破壞甚巨，損失嚴重。1946 至 1949

年雖歷經改組、改名及交接等過程，雖仍延續東京帝國大學演習林之「試驗研究」

精神，但因業務屬自給自足，主要收入仍須依賴伐林，因而林務局實際上乃使其

朝一般伐木林場演進，造成日後臺大實驗林的重大破壞（傅光森，2008：2）。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-7

（三）台灣大學接辦以來

1949 年，台灣大學森林系鑑於第一模範林場緣為東京帝國大學之演習林，

遂向省政府請求撥交接辦，提供森林學系教育研究之用，同年省政府核准撥交後，

定名為「國立臺灣大學農學院演習林管理處」，1950 年 7 月再度改名「國立臺灣

大學農學院實驗林管理處」。

自台灣大學申請撥交接辦演習林以來，原策劃延續演習林「試驗研究」之學

術目的，但為配合國民政府接手後所提出包括「三多政策30」、森林開發計畫、

林相改良變更、租地造林等林業開發與改造計畫，加上須自給自足收支來源，使

其不可避免地砍伐天然林以求符合政府林業政策及達到收支平衡，據統計，1947

年至 1953 年共減少 1,460 公頃的闊葉樹林，或被實驗林砍伐，或被居民墾據（臺

灣省農林處林務局第一模範林場 1947：9；國立臺灣大學實驗林，1953：22）。

二、契約林地之設置緣由

清領時期，台灣土地法律關係甚為複雜與曖昧不明，當時政府只針對開墾完

成的地區，區分為「田」和「園」兩種地目進行徵賦與造冊管理，惟在林野方面，

清政府卻未有任何地目管理，僅對於可開發地區發給「墾照」進行開墾，以表獲

政府許可開墾，並未發給人民伐木證照，亦無丈量及課稅，而林野亦多為田園宅

第之附屬物，或僅為事實佔有，或為買賣之標的，但很少有契據證明，因此，墾

民雖不具有林野的業主權，但在墾照的制度下，亦取得一定的合法「支配權」（洪

廣冀，2004：9；王益滔，1964：315）。

但至日治時期，總督府發現此等林野舊慣難以和新規結合，認為墾照雖可作

為人民林業主權的憑證，然而林野自古未經丈量，難以轉為新規，人民亦難以依

據墾照擁有土地，因此亦不等於擁有合法的伐木權利。在此前提下，總督府認為

持有墾照者之土地權利屬「官有」，而非墾民所有，但使用人不是業主並不等於

不擁有任何權利，總督府對此種久經當地人民佔有，而從事林木採伐等經濟利用，

乃以「保管林」名義仍允許其繼續占有與利用，惟其利用應受限制，並徵收相當

的保管費，予以管理，並確立日治時期臺灣林野無主地為國有原則及緣故關係之

「保管林」制度（洪廣冀，2004 a：9；李文良，1998：37）。因此，在 1910 年

至 1914 年為確定官有與民有的「林野調查」事業，因採「無主地國有」之原則，

30 「三多」指多伐木、多繳庫、多造林。

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第四章 個案概況與研究調查

4-8

人民鮮少能提出確切證據證明所有權，因此林野面積幾乎全被劃為官有，而屬「善

意佔有」之緣故關係地，則除劃設為「保管林」外，另有「開墾拂下地」及「預

約賣渡地」，說明如下表 4-4。

【表 4-4】緣故關係地的類別與定義

名稱 定義

保管林

官有林野內，有為當地人民久經善意佔有，而從事伐採等經濟

利用，對其土地雖不承認業主權，但其利益予以保護，而乃於保

管林名義下，仍許其繼續佔有與利用，惟賦予某種限制，並徵收

相當之保管費。

開墾拂下地 未經政府許可即行佔墾且完成土地改良，地目為田、園者，該佔

有人得依法申請將開墾地放領，程序完成後的土地即屬民有。

預約賣渡地

又稱新規開墾地，讓超過申請期的墾照持有者或新的申請人可藉

由各式預約賣渡或貸渡規則，申請開墾繼續保有墾權，以便在土

地墾成後進一步取得業主權。

資料來源：洪廣冀，2004 a：16。

經上述林野調查，雖查定大部分林野為官有，但就完全的土地所有權而言，

此種「緣故關係地」是不明確的，使總督對於林野之處分無法確實徹底實行，因

此，為消除這些不確定的緣故關係地，總督府於 1915 年起實施官有「林野整理」

事業。林野整理事業是將官有林野依其有國土保安及土地整理之必要，應有政府

管理者，劃為「要存置林野」，而不需要政府保存者歸於民有，劃分為「不要存

置林野」，可由緣故關係人或資本家申請放領（王益滔，1964：315）。其區分標

準如下表 4-5 所示：

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4-9

【表 4-5】要存置林野及不要存置林野區分標準

要存置林野 不要存置林野

1.撽臺灣保安林規則第一條各號規定者

2 現行官營施行林野及預定林野

3.國防用.防禦營造物與其他官行營造物

之必要保護者

4.屬現行公用林野者

5.學術上認為具特別存置必要者

6.因地形位置等關係而利用困難，不適合

民營使用者

7.其他被認定具有存置必要者

1.依臺灣官有森林原野預約賣渡則、預

約賣渡或預定存置許可者

2.依臺灣官有財產管理規則、預約賣渡

許可者

3.依臺灣樟樹造林獎勵規則許可者

4.依糖業獎勵規則第三條許可者

5.依臺灣鹽田規則許可者

6.許為保管林，另依臺灣官有森林原野

及產物特別處分令第一條第八號之二

得以處理者

7.當地人民之共却放牧或採集燃料、牧

草、肥料之所必要者

8.前項規定外而不需保留者

資料來源：洪廣冀，2004 b：24。

而臺大實驗林的前身-東京帝國大學演習林，其部分竹林在「林野調查」時

期被劃設為保管林地，允許居民在保管的名義下使用，然在「林野整理」階段，

因其屬大學之演習林，屬「學術上認為具有特別存置必要者」，因此當地保管林

未能於官有林野整理時，獲得放領。1949 年（民國 38 年），省政府撥交實驗林

地與台灣大學接管，臺大實驗林未將轄內具有特殊時空背景及「歷史緣故」之林

地予以清理，而繼續遵循保管林制度，全部將其納為實驗林範圍進行經營與管理，

並與墾民簽訂租地造林契約，並收取類似租金的「受益金」。契約林地依其歷史

緣由及地區不同，分別為保管竹林、保育竹林及合作造林，面積共約 5,513 公頃，

說明如下，詳如表 4-6 所示（黃姵宜，2009：83-84；臺大實驗林管理處管理組，

2010：1-3）：

（一）保管竹林

保管林制度之歷史由來甚早，於日治台灣總督府移交東京帝國大學成立台灣

演習林時，即有竹林之存在，當時均已被劃為「官有林」，至 1914 年台灣總督府

施行林野調查，分別確定官有與民有之權時，竹林仍悉被列為官有林，竹林所有

人提出陳情，當時之「台灣演習林」衡量民情，將提出陳情者，視為「緣故者」，

依緣故者所指範圍，測量編號後交予緣故者保管，臺大實驗林管理處於接管後仍

沿用原辦法，核發竹林保管許可證，將竹林繼續交予保管者經營管理，此即保管

竹林。

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第四章 個案概況與研究調查

4-10

（二）保育竹林

原日治時之東京帝國大學農學部附屬臺灣演習林轄區內除保管竹林外尚有

兩種性質之竹林：（1）保管竹林人擅自在保管竹林外擴大栽植之竹林；（2）村民

擅自在林地內各地栽植之竹林。東京帝國大學為有效對於此兩類竹林之處理方法，

前者由演習林派員調查其栽植株數、筍的產量後，依拂下竹林管理。而至臺大實

驗林接管後，該竹林仍依循過去之方法管理，直至 1966 年（民國 55 年）時，實

驗林為杜絕拂下者間之糾紛及遏止竹林蔓延，乃比照「臺灣省國有林地竹林清理

保育計畫」清理辦法，即將日治時之拂下竹林及 1966 年以前已成林之無案竹林，

全面予以測量位置、面積後與墾農訂立保育竹林契約，此為「保育竹林」之由來。

（三）合作造林

光復初期，因民眾濫墾而導致林地受害嚴重，臺大實驗林為獎勵墾民造林，

以增進森林資源利用與加強水土保持，並兼顧墾民之生計，臺大實驗林管理處與

墾民代表、地方政府及議會等研商結果，乃於 1956 年（民國 45 年）比照「臺灣

省國有森林用地租地造林辦法」並研擬並核定「被墾地合作造林辦法」，與墾民

訂立「合作造林契約」納入管理，此為「合作造林」之由來。

【表 4-6】保管竹林、保育竹林及合作造林之比較

項 目 保 管 竹 林 保 育 竹 林 合 作 造 林

訂約緣由 日治時代「緣故者」

竹林清理

日治時代「拂下」竹林

及無案竹林清理 濫墾清理

清理訂約期間 民國元年 民國 56 年 民國 46 年

契約期限(年) 無約定期限 九年 四十年

訂約文件 許可證 契約書 契約書

平均每筆面積(ha) 2.02 1.25 0.67

訂約人數 多為共業﹑多人持分 多屬個人訂約 多屬個人訂約

訂約人背景 世代相傳竹農 多屬在地林農 多為外地遷入墾植者

規定栽種作物 竹類，限制其他森林

特產物

竹類，限制其他森林

特產物

林木，30%面積可栽種森林

特產物

林地經濟收益 低 低 較高

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-11

受益金徵收率 年純收益之 10% 年純收益之 10%

林木之分收率為 1%

竹類年純收益之10%

果樹等為20%

分佈地點

限溪頭﹑清水溝及水

里營林區，多位於

中、低海拔平緩或陡

峻之坡地

分佈於各營林區，多

位於較高海拔﹑較陡

峻之坡地

分佈於各營林區，多位於較

低海拔﹑平緩或陡峻之坡地

資料來源：臺大實驗林管理處管理組，2010：4。

因此，臺大實驗林之契約林地除保育竹林屬狹義租地造林之一種（竹林清理

保育改辦租地造林），保管竹林與合作造林則較屬廣義的合作造林，管理處希望

透過契約關係，授與墾民使用權，並與墾民合作以導向合理的林地利用，並以造

林綠化荒廢林地為主軸，使依賴林地經濟生產之居民能持續獲得安置，亦是展現

國家林地所有權的一種表現。

三、契約林地之管理與使用現況

（一）契約林地之管理

契約林農之相關權利義務大多已列明於各契約林地之契約書中，如附錄三至

五所示，包括承租林農得因耕作能力不足、乏力經營或死亡，而依規定手續申請

轉讓（名義變更）或繼承，而保育竹林及合作造林因有契約期限（分別為 9 年及

40 年），得於契約到期時辦理續約，保管竹林則因由承租林農以持有許可證方式

承租，而無約定承租期限，無須定期換約。

在林地利用之限制方面，保管竹林及保育竹林則限制應以栽植竹類及造林為

主，不得種植其他作物，而合作造林則依其契約條文與「被墾地合作造林辦法」

第 10 條：「…合作造林地應全面造植林木或竹類，必要時得營造果樹等森林特產

物，惟其面積不得超過該筆總面積十分之三，但已造成部份不在此限。」，允許

在 30％面積內種植農作物，而以較寬鬆及彈性的面積限制管理之。因而保育竹

林承租人在不妨害水土保持之範圍內，如欲改善經營增加生產而栽植果樹

或造林時，得先申請解除竹林保育契約後依本處被墾地合作造林辦法，訂

立合作造林契約。

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第四章 個案概況與研究調查

4-12

此外，每筆契約林地均須繳交受益金，保管竹林與保育造林之竹類，其徵收

率均為 10％31，合作造林則分為三種，竹類亦為 10％，林木徵收 1％（造林木不

徵收），果樹等農作物則是 20％。

（二）臺大實驗林契約林地現況調查

臺大實驗林目前有保管竹林、保育竹林及合作造林共訂約近六千筆，面積亦

近六千公頃，約占實驗林面積的 18.85%，訂約林農 3,800 餘人。其中保管竹林僅

分布於溪頭、清水溝及水里等三營林區。且如上所述，依契約及合作造林依被墾

地合作造林辦法規定，保管竹林及保育竹林不得於承租林地上種植農作物，合作

造林亦僅得於 30％面積限制內種植，然依表 4-7、4-8、4-9，契約林地之土地利

用除部分林地搭建工寮、建物及產業道路外，主要以種植竹類、林木及果樹、茶、

檳榔等經濟作物，占整體契約林地面積 30%。

若再檢視表 4-7，保管竹林共有 2,005 公頃，以種植竹類為主，有 1,995 公頃，

僅有極少數林地栽種其他作物，如林木、果樹、茶、檳榔等，其土地利用面積。

再者，保育竹林共有 1,492 公頃，以種植竹類為主，有 1,473 公頃，但仍有極少

數林地栽種其他作物，如雜作、梅樹、茶、檳榔等，其土地利用狀況詳如表 4-8

所示。然因於保管竹林與保育竹林種植農作物如果樹、茶樹、蔬菜及茶樹屬違規

使用，而未據實調查其違規使用面積，加上竹木種類包括孟宗竹、桂竹及麻竹等，

因林齡已達 200 年而老化開花，加上竹木價格低落，採收已不敷成本，種植高山

茶等作物情形已逐漸增加，因此實際種植作物面積應高於臺大實驗林之調查結果

甚多。而如表 4-9 所示，合作造林地共有 2,019 公頃，其中種植竹類及林木僅 418

公頃，種植果樹、茶、檳榔、雜作及愛玉子等有 1,599 公頃，佔合作造林面積之

80％，此乃因合作造林於一定面積內允許作物種植，使得合作造林之超限利用情

形相當嚴重，甚至超限利用情形繁多。

31保管竹林之受益金＝（年產量-自用量）×（市價-生產費）× 徵收率 10％。

保育竹林之受益金＝年產量×（市價-生產費）×徵收率 10％。

年產量：孟宗竹材Ⅰ級 940支、Ⅱ級 840支、Ⅲ級 740支，桂竹材Ⅰ級 4,400 支、Ⅱ級 3,140

支、Ⅲ級 2,200 支，蔴竹筍Ⅰ級 1,500 公斤、Ⅱ級 1,320 公斤、Ⅲ級 1,140公斤。自用量：年產

量之 20％。市價：孟宗竹、桂竹材比照林務局南投林區管理處竹山工作站提供每年市場調查之

資料，蔴竹筍由本處自行調查生產地之價格。生產費：市價之 86.5％。資料來源：臺大實驗林

管理處管理組，2010：1-3。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-13

【表 4-7】保管竹林地上物面積統計

營林區

作物種類(公頃) 面積

小計 孟宗竹 桂竹 麻竹 林木 果樹 茶 檳榔

溪頭 222 61 147 1 2 433

清水溝 162 252 572 3 1 990

水里 17 110 452 3 582

小計 401 423 1,171 4 3 2 1 2,005

合計 1,999 6 2,005

資料來源：臺大實驗林管理處管理組，2010：6。

【表 4-8】保育竹林地上物面積統計

營林區

作物種類(公頃) 面積

小計 孟宗竹 桂竹 麻竹 雜作 梅樹 茶 檳榔

溪頭 248 2 37 2 289

清水溝 259 28 172 1 460

水里 31 15 144 1 1 192

內茅埔 220 18 199 1 439

和社 17 4 79 112

小計 775 67 631 1 1 3 1 1,492

合計 1,473 6 1,492

資料來源：臺大實驗林管理處管理組，2010：7。

【表 4-9】合作造林地上物面積統計

營林區

作物種類(公頃) 面積

小計 竹類

林木

果樹 茶 檳榔

雜作

愛玉

崩塌地

空地

建物

工寮

溪頭 18 0 1 19

清水溝 51 26 15 38 130

水里 134 3 333 3 85 1 1 0.5 0.6 0.2 561

內茅埔 87 1 535 2 55 10 1 0.8 692

和社 45 1 323 63 2 50 1 0.02 485

對高岳 73 5 15 9 29 1 132

小計 408 10 1,232 93 180 90 4 1.3 0.6 0.2 0.02 2,019

合計 418 1,599 1.3 0.6 0.2 0.02 2,019

資料來源：臺大實驗林管理處管理組，2010：8。

（三）本研究個案現況調查

依上述臺大實驗林管理處之調查，似僅有合作造林之農業使用面積較為廣闊，

保管竹林與保育竹林由使用面積的數據上來說，僅有少數面積種植作物，尚無法

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第四章 個案概況與研究調查

4-14

觀察出農業使用之態樣，據此，本研究於臺大實驗林轄區現地調查，以了解三種

契約林地之承租林農實際的林地利用行為，作為後續訪談之基礎。

而鑑於訂約林農目前約 3,800 餘人，若全部調查恐不敷實際效益，因此本研

究僅訪查部分承租戶，其林地位置、面積、作物與林木種類、經營方式、利用情

形以及家戶經濟狀況等各有所異，其對於當前與未來之林地利用亦有其不盡相同

之看法，皆值得本研究深入探查之。如表 4-10 所示，受訪林農共 8 人，各自承

租 1 至 2 筆林地，共 11 筆契約林地，包括位於清水溝營林區之保管竹林與保育

竹林各 1 筆，水里營林區 2 筆，內茅埔與對高岳營林區之合作造林各 1 筆，和社

之合作造林 3 筆，並將承租林農與其承租林地，分別予以編號 A~H 以及 a1 至 h2，

如下圖 4-3 所示，並分述如下：

【圖 4-3】研究個案相對位置圖32

32此圖所示乃研究個案之相對位置，非地理上之絕對位置。

《a1》清水溝 10 林班 811-1 地號

《a2》清水溝 10 林班 24 地號

《b》清水溝 12 林班 44 地號

《c1》水里 15 林班 298 地號

《c2》清水溝 14 林班 87 地號

《d》內茅埔 22 林班 177 地號

《e》和社 27 林班 66 地號

《f》和社 27 林班 354 地號

《g1》和社 27 林班 306 地號

《g2》和社 27 林班 308 地號

《h1》對高岳 29 林班 40 地號

《h2》對高岳 29 林班 77 地號

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-15

【表 4-10】研究個案契約林農之概況整理

營

林

區

承租

林農

契約

種類

林地

編號 林班 地號

面積

(公頃)

海拔

（m）

坡度

（°）

林木、

竹類

作物

備註 面積百分比（%）

清水溝

A 保管竹林

a1 10 811-1 2.00 500 -

無患子、桃花心木、肖楠、孟宗竹

茶樹、李、波羅

蜜

80

a2 10 24 1.00 - 25 櫸木 無 參與獎勵

造林 0

B 保育竹林

b 12 44 20.266 1,150 22 孟宗竹、

麻竹

茶樹 和其兄共同承租,管理面積各半

14

水里

C

合作造林

c1 15 298 0.46 320 25 肖楠

美人蕉、香蕉、龍

眼

養地中,部分用以試驗種植果樹 10

合作造林

c2 14 87 1.40 - 15 些許檳榔 柳丁

近 100

內茅埔

D 合作造林

d 22 177 1.534 850 20

肖楠、肉桂、孟宗竹、桂竹、

櫸木

梅樹、檳榔、苦茶

籽

目前僅偶爾修剪枝木,已無其他經營情形,並以經營修車廠為主業

和社

E 合作造林

e 27 66 4.877 1,100 16 肖楠、雜木

臍橙、豆類、梅樹

家中經營雜貨店,承租林農已去世,目前由其子管理

10

F 合作造林

f 27 354 1.02 1,000 10

茶樹、咖啡

近 100

G 合作造林

g1 27 306 0.493 900 10

咖啡、茶樹、檳榔

308 地號承租人乃 F

妻,兩筆相鄰,F 將兩筆林地合併管理

g2 27 308 1.06 900 10

近 100

對高岳

H 合作造林

h1 29 40 0.858 1,500 18 烏心石 愛玉子

h2 29 77 0.270 1,400 - 楓香

愛玉子、苦茶

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第四章 個案概況與研究調查

4-16

1.編號 A 林農-承租林地 a1、a2

林農 A 過去將 a1 林地全面種植茶樹，經林管處勸導後，部分已於茶樹間及

林地周圍種植無患子與肖楠，其他作物與林木包含李、波羅蜜與桃花心木等，過

去賴以維生的孟宗竹因已屆開花時期，無法再收成。又 A 年事已高，勞動力下

降，子女皆成家立業，已無需完全依賴農事收入生活，且林地地勢高，耕作成本

相對較高，加上近來高山茶盛行，a2 海拔無法種植，因此將 a2 林地申請獎勵造

林，目前種有櫸木，如圖 4-4 至圖 4-6 所示。

【圖 4-4】無患子與茶樹間植 【圖 4-5】林地周圍間隔栽種肖楠

【圖 4-6】林地 a2 申請獎勵造林，種植櫸木

2.編號 B 林農-承租林地 b

B 林農現和其兄共同繼承 b 林地之租約並管理林地，過去依賴砍伐孟宗竹與

麻竹維生，後亦因部分竹木開花無法出售，而未開花者亦不易砍伐，繼而開始種

植茶樹，又因種植茶樹所需，而有整地之行為，遭違反水土保持法罰緩六萬元不

等，林地利用如圖 4-7 及圖 4-8 所示。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-17

【圖 4-7】位處中海拔山區 【圖 4-8】依林地坡面種有茶樹，

旁為已開花之竹林

3.編號 C 林農-承租林地 c1、c2

林農 C 約十年前繼承其父親所承租之林地 c1、c2，c1 由於坡度大加上土壤不

適農用，目前將之用為試驗種植各種果樹同時以自然復育的方式養地當中，而 C

收入大抵倚賴 c2 之經營收入，目前採果園的方式大面積經營，種有雞蛋丁，產

量與銷售狀況佳。

【圖 4-9】試驗種植香蕉等 【圖 4-10】以檳榔樹為界

果樹同時養地

【圖 4-11】大面積種植雞蛋丁

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第四章 個案概況與研究調查

4-18

4.編號 D 林農-承租林地 d

林地 d 之承租人乃 D 之堂姊，目前由 D 與其堂姊共同管理，其管理面積約

0.5 公頃，約占整筆林地的三分之一，過去曾種有梅樹，而目前收入則已完全倚

賴修車廠，對於 d 林地之管理僅偶爾修剪枝木，目前地上物僅餘肖楠、肉桂、孟

宗竹、桂竹及櫸木等林木，復育狀況良好，如圖 4-12 所示。

【圖 4-12】目前無人為使用情形

5.編號 E 林農-承租林地 e

E 林地租約日前已由 E 子繼承，家中於和社經營一雜貨店為其家戶副業，而

e 林地上所種有之臍橙、豆類、梅樹等作物則為主要收入，其他林木則包括肖楠

與些許雜木，如圖 4-13 到 4-15 所示。

【圖 4-13】雜木 【圖 4-14】中間種有梅樹

【圖 4-15】臍橙

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-19

6.編號 F 林農-承租林地 f

林地 f 目前種有咖啡樹及茶樹，過去曾因風災所造成土石流掩埋部分林地，

由 1.02 公頃減少為 0.8 公頃，由圖 4-16 可見 f 右側為原始林地，而圖 4-17 顯示

其他林地亦皆為農地使用，種植葡萄等。

【圖 4-16】f 為中間突起處 【圖 4-17】鄰地皆為農業使用

右側為原始林地

7.編號 G 林農-承租林地 g1、 g2

G 曾向其他承租林農「購買」林地（實質上為契約轉讓或稱名義變更），目

前承租之林地總計逾 5 公頃，除 g1、 g2 外，尚有尤其三子經營之其他契約林地，

目前大面積種植茶樹，如圖 4-21 所示。而 g1、 g2 位於陳有蘭溪旁，目前則主要

栽種檳榔及茶樹等，過去更曾因風災，而有部分林地坍塌為河岸之情形，如圖

4-18 至 4-20 所示。

【圖 4-18】檳榔樹 【圖 4-19】部分已坍塌為河岸

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第四章 個案概況與研究調查

4-20

【圖 4-20】檳榔樹旁低矮者為茶樹 【圖 4-21】G 三子所經營之林地

8.編號 H 林農-承租林地 h1、h2

林農 H 將愛玉子與烏心石、楓樹等林木鄰近栽植，使其纏繞於樹幹上生存，

如圖 4-22 及 4-23 所示。

【圖 4-22】愛玉子攀爬烏心石上 【圖 4-23】楓樹與愛玉子

因此，如圖 4-24 所示，據上述各承租林農之林地利用或處置行為受到外在

環境、內在因子與林農本身經營理念與知識等之影響，外在環境之影響因子包括

家戶人口的遷移（人口、勞力），林業與農業收入情形與其他所得來源（所得），

竹木需求價格，作物市場的供需或價格之變遷，以及環境保育意識逐漸抬頭等；

承租林農自身因素則包括部分林農希冀朝向規模經營，部分僅以小面積耕作為主

之經營理念，和對於林地利用之累積知識與經營意願與否，又產銷技術之精進與

家庭背景之影響力亦不容小覷；而林地內部因子包括竹木或林木生長期長短，承

租面積大小，創新技術之研發與輔導之有無，且受自然資源條件如氣候、海拔、

坡度、土壤等之限制，林業資本回收較其他產業緩慢，加上林地具有公益性，需

有國民福祉之考量等，該等因子皆影響林農之林地利用與處置行為，或將林地閒

置或自然復育以恢復地力，或將林地租約轉與他人，或持續將林地作為農業等變

更甚至超限利用，或參與獎勵造林，抑或繳回林地領取補償金等。因此，在該等

經營方式的選擇下，林地之混農使用行為實難以避免，應建立一套專業制度或規

範與以管理，不應僅是取締與否之差別而已。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-21

【圖 4-24】影響臺大實驗林承租林農經營表現之因子關係圖

資料來源：羅紹麟等，1992：62，本研究修改。

人口 所得

勞力 工資

木材需求價格

農產品市場的變遷

環境保育意識

社會 經濟 環境

林業生產特性

生產期長

經濟面積

技術創新

受自然資源嚴格限制

資本回收慢

公益性 . . .

政策目標

承租林戶

經營理念

知識

經營意願

產銷技術

家庭背景

大實驗林管理處

組織

資訊化

管理輔導

契 約

法 規

租地造林辦法

管理

（土地使用權源）

內在因子

影

響

限

制

林地利用或處置行為

閒置養地或自然復育

轉租

超限利用

變更使用

繳回領取補償

獎勵造林

：

經營

（表現）

影 響

外在環境

推廣、管理、收取租金

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第四章 個案概況與研究調查

4-22

第二節 專家學者問卷設計與結果

如前所述，林農依其所受外在環境、內在因子與林農本身經營理念與知識等

差異而有不同之林地利用或處置行為，其中包括混農使用，然如前面各章所述，

混農林業在我國放租林地仍面臨政策法規、林農經濟收入與生態環境三者難以調

和的困境，尚無法順利推展，因此本研究接續以問卷方式，調查專家學者對與混

農林業之態度與觀感，並由問卷延伸出我國混農林業之關鍵課題，再於後節以林

農為對象進行深度訪談，以達兩者交相對照之綜合分析。

壹、問卷調查目的

本問卷調查主題旨在探知本議題有關專家學者，對於國有放租林地發展混農

林業之認知態度，透過其混農林業的認同感與否與未來混農林業之可行性評估，

以擬定放租林地從事混農使用之相關政策建議。

貳、問卷架構與內容

本研究依第二章圖 2-4 所提出之「永續性混農林業影響模式Ⅰ」，以論述永

續性混農林業之架構，而除林農之「土地倫理」面向將於後節以訪談內容予以分

析外，有關「制度」、「林地利用」與「林地健康」之評估課題，分別各 6、8、3

個子題設計提問，以如圖 4-25 所示，並採用五點式態度量表，即「非常同意」、

「同意」、「無意見」、「不同意」以及「非常不同意」之單選形態作答。此外，為

評估國有放租林地發展混農林業之可行性，並了解其同意與否之理由，另一子題

以三點式態度量表問答，包括「同意」、「不同意」和「有條件同意」，並得複選

其理由，以更清晰表示同意與否的背後緣由。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-23

【圖 4-25】專家學者問卷內容次序圖

一、政府-林地之政策法規態度

現行國有放租林地所推行之政策，包括鼓勵承租林農參與「契約林地補償收

回」和「獎勵造林」，若林農能被此兩政策辦法所吸引，則可能放棄混農使用，

而嘗試以社區力量達到森林資源永續利用為目標的「社區林業」，亦可能為將來

可用以解決租地造林違規使用之途徑。此外，目前因混農林業屬違規使用或超限

利用，因此政府或林管處均無提供混農林業技術或產銷之相關輔導，林農須自行

試驗及銷售，林農可能因資訊不足而無法有效地使用林地。而目前無法規範可依

循之混農林業，未來是否有放寬為合法的可能，亦值得審慎評估。

17.混農林業之農業使用部分應採永續農業的經營方式

（如有機農業、自然農法等）

13.混農林業能保有林地傳統文化與在地知識

14.混農林業可避免林農失業，減少鄉村人口

外流

15.目前混農林業能為社會大眾所接受

10.混農林業可減少水土流失和保育水土

11.混農林業具有環境效益，如減碳、涵養水資源、維

持生物多樣性等

12.混農林業可具有休閒功能，例如發展觀光果園等

社

會

面

環

境

面

7.林木對於農作物生長具有正面效益

8.農作物對於林木生長具有正面效益

9.林農在經濟上高度依賴混農林業之收入

難以其他收入替代

4.政府或林管處應提供林農，混農林業技術與作物選取之輔導

5.政府或林管處應提供林農，混農林業產銷之輔導

6.現行林地利用法規認定屬違法的「混農林業」，未來應有放

寬為合法之餘地

1.契約林地補償收回之條件可吸引林農參與

2.獎勵造林之條件可吸引林農參與

3.社區林業可用以解決租地造林的違規混農使用

國有林租地造林發展混農林業認知

政府

經

濟

面

林地利用

16.混農林業的土地利用方式有益林地健康

18.混農林業之林業經營部分應結合社區林業

以達居民共同護林之目標

林地健康

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第四章 個案概況與研究調查

4-24

政府制度面向設計以下六個問項：

1.「契約林地補償收回」之條件可吸引林農參與

2.「獎勵造林」之條件可吸引林農參與

3.「社區林業」可用以解決租地造林的違規混農使用問題

4.政府或林管處應提供林農，混農林業技術與作物選取之輔導

5.政府或林管處應提供林農，混農林業產銷之輔導

6.現行林地利用法規認定屬違法的「混農林業」，未來應有放寬為合法之餘地

二、林地利用的永續性

永續性的林地利用應達到經濟依存、環境確保與社會接受，又混農林業亦具

有的經濟、環境永續與社會等多重效益，據此，本問卷將林地利用之永續性評估

區分為經濟、環境與社會三大面向，分別設計問項如下。

（一）經濟面

經濟收入乃林農採行任何利用方式的一大誘因，若農林兩業能相互輔助，對

彼此的生長狀況具有正面效益，甚至增加產量，亦能避免林農伐除林木以種植農

作物之行為，使其兩者效益均能發揮。又，目前林農是否在經濟上已高度依賴混

農林業的收入，而難以其他收入替代，亦應成為未來擬定有關政策的考量面向。

混農林業之經濟面問項如下：

1.林木對於農作物生長具有正面效益

2.農作物對於林木生長具有正面效益

3.林農在經濟上高度依賴混農林業之收入，難以其他收入替代

（二）環境面

而環境面乃研析混農林業具有永續性的重要指標之一，其是否能減少水土流

失的可能性，並達到減碳、涵養水資源、維持生物多樣性等效益，甚至具有休閒

功能，能結合在地觀光等，皆應是政府擬定政策之重要基礎。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-25

混農林業之環境面問項如下：

1.混農林業可減少水土流失和保育水土

2.混農林業具有環境效益，如減碳、涵養水資源、維持生物多樣性等

3.混農林業可具有休閒功能，例如發展觀光果園等

（三）社會面

具永續性的混農林業，應能使林地的傳統文化與在地知識更完整地被保留，

且在具有上述經濟與環境效益的情形下，若能避免林農失業甚至減少鄉村人口外

流，則可作為規劃鄉村發展的基底。此外，若混農林業之多重效益使否能為大眾

所理解並接受其推行，亦將為未來若推行混農林業之動力或阻力。

混農林業之社會面問項如下：

1.混農林業能保有林地傳統文化與在地知識

2.混農林業可避免林農失業，減少鄉村人口外流

3.目前混農林業能為社會大眾所接受

三、林地健康

林地健康乃最終評估混農林業之永續性的最後指標，亦即林地在人類長期利

用後，還能不斷餵養後代子孫及其他生物群體後，保有自我更新的能力，實為具

有永續利用之可行性。而目前被認為能維持林地健康，或至少減少破壞林地健康

的耕作方式，包括有機農業、自然農法等永續農業，而尤其混農林業之農業使用

部分常造成水土保持上之疑慮，因此，混農林業是否亦應納入永續農業之精神，

應受到關注。此外，護林亦為維持林地健康的重要工作，而未來混農林業又是否

能結合社區林業，以社區力量來達到共同護林之目標，值得深思。

林地健康面向之六個問項如下：

1.混農林業的土地利用方式有益林地健康

2.混農林業之農業使用部分應採永續農業的經營方式（如有機農業、自然農法等）

3.混農林業之林業經營部分應結合社區林業，以達居民共同護林之目標

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第四章 個案概況與研究調查

4-26

四、混農林業之可行性

接續上開問項，國有放租林地是否具有發展混農林業之可行性，乃本研究之

關鍵問題，並依前面章節之論述，擬定下列同意與否之理由，以完整呈現混農林

業可行與否之背景緣由。

混農林業可行性之問項如下：

1.同意

理由：具有經濟效益、具有生態環境效益、具有社會效益、林農的農業使用

難以改變、符合國際農林業發展潮流、其他。

2.不同意

理由：屬為違規/違約使用、有害水土保持、不適合於我國林地採行、出租

造林地應全面造林、化學農藥肥料擴張至鄰地與下游水源、其他。

3.有條件同意

理由：面積限制、坡度限制、海拔限制、需間植林木、年期限制、其他。

參、調查方式與對象

本問卷進行調查前，先與各專家學者、林政林管人員取得聯繫，於郵件或電

話中告知本研究主題以進行意願調查，再行郵寄問卷進行調查。問卷於 2011 年

10 月 31 日陸續發放與回收，共發出 34 份問卷，至 2011 年 11 月 15 日止，回收

34 份問卷。調查對象包括森林保育、森林經濟、水土保持、園藝、植物、農業

化學、法律與地政之學者共 19 位，以及具實務經驗之專家包括林務局、水土保

持局臺大實驗林管理處和營林區之管理人員共 15 位，份數與比例如表 4-11 所

示。

【表 4-11】問卷發出與回收比例

單位別 問卷發出 問卷回收

份數 比例（％） 份數 比例（％）

學者 19 56％ 19 56％

具實務經驗之專家 15 44％ 15 44％

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-27

肆、問卷內容結果

本研究以次數統計方式，計算各問項「非常同意」、「同意」、「無意見」、「不

同意」以及「非常不同意」之比例，以了解受訪者對此問項的認同與不認同比例，

初步呈現整體受訪者對此問項之意見取向，如圖 4-26 至圖 4-30。

一、政府-林地之政策法規面

對於現行放租林地之政策法規，受訪者大抵持樂觀態度，包括同意目前「契

約林地補償收回」（68%）與「獎勵造林」（62%）可吸引林農參與，以及「社區

林業」可用以解決租地造林的違規與混農使用（53%）等問題。而對於林管處是

否應提供混農技術、作業選取與產銷輔導，表示大抵亦表示同意(42%,38%)。然

對於混農林業之違法性，未來是否有放寬為合法的餘地，受訪者以同意者最多數

（36%），但仍有部分表示無意見（24%），持保留態度，而不同意與非常不同意

者合計亦不在少數（33%），顯示該問題頗受爭議，問卷將於後問及同意混農林

業與否之理由。

二、林地利用的永續性

（一）經濟面

以混農林業的經濟面而言，對於林木與農作物兩者具有互動效益，受訪者多

表示認同，其中「林木對於農作物生長具有正面效益」（47%）之同意比例甚至

大於「農作物對於林木生長具有正面效益」（38%）。而問及林農對於混農林業之

有高度經濟依賴，受訪者對此表示同意者超過半數（56%）。

（二）環境面

針對混農林業之水土保持效益，受訪者態度較不明確，近三成(29%)表示無

意見，而非常同意與同意佔 32％，非常不同意與不同意佔 38％，嚴格來說，整

體受訪者不認同此說法。而對於混農林業具有環境效益，如減碳、涵養水資源、

維持生物多樣性等，有部分（35%）受訪者表示同意，但仍有部分（26%）表示

不同意。此外，混農林業是否具有休閒效益，得與觀光產業結合，對此有六成（62%）

的受訪者表示同意。

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第四章 個案概況與研究調查

4-28

（三）社會面

又以混農林業的社會效益而言，對於混農林業能保有林地傳統文化與在地知

識，半數受訪者表示同意（50%），而問及混農林業對於鄉村發展之有正面影響，

可避免林農失業，減少鄉村人口外流之說法，同意者高達六成（62%）。然問及

混農林業目前是否能為社會大眾所接受，受訪者態度則較為模糊，多數表示無意

見（38%），而表示同意者僅近三成(32%)。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-29

非常同

意 6%

同意

36%

無意見

24%

不同意

21%

非常不

同意

12%

非常同

意 29%

同意

38%

無意見

15%

不同意

15%

非常不

同意 3%

非常

同意

0%

同意

53%

無意見

12%

不同意

32%

非常不

同意 3%

非常同

意 3%

同意

68%

無意見

12%

不同意

18%

非常

不同

意

0%

非常同

意 3%

同意

62%

無意見

18%

不同意

18%

非常

不同

意

0%

非常同

意 33%

同意

42%

無意見

9%

不同意

12%

非常

不同

意 3%

【圖 4-26】混農林業認知調查問卷統計結果（法規政策）

1.「契約林地補償收回」之條件可吸引林農參與 4.政府或林管處應提供林農，混農林業技術與作

物選取之輔導

2.「獎勵造林」之條件可吸引林農參與 5.政府或林管處應提供林農，混農林業產銷之輔導

3.「社區林業」可用以解決租地造林的違規混農使

用問題

6.現行林地利用法規認定屬違法的「混農林業」，

未來應有放寬為合法之餘地

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第四章 個案概況與研究調查

4-30

非常同意

6%

同意 47%

無意見

18%

不同意

24%

非常不同

意 6%

非常同意

0%

同意 38%

無意見

24%

不同意

32%

非常不同

意 6%

非常同意

0%

同意 56% 無意見

24%

不同意

21%

非常

不同

意 0%

非常同

意 6%

同意

26%

無意見

29%

不同意

26%

非常不

同意

12%

非常同

意 6%

同意

62%

無意見

12%

不同意

21%

非常

不同

意

0%

【圖 4-27】混農林業認知調查問卷 【圖 4-28】混農林業認知調查問卷

統計結果（經濟面） 統計結果（環境面）

7.林木對於農作物

8.農作物對於林木生長具有正面效益

9.林農在經濟上高度依賴混農林業之收入，難以其他收

入替代

10.混農林業可減少水土流失和保育水土

11.混農林業具有環境效益，如減碳、涵養水資源、

維持生物多樣性等

12.混農林業可具有休閒功能，例如發展觀光果園等

非常同

意 6%

同意

35%

無意見

24%

不同意

26%

非常不

同意 9%

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-31

三、林地健康

對於混農林業與林地健康的關係，同意混農林業的土地利用方式乃有益林地

健康者最為多數（35％），部分表示無意見（29%），但表示不同意與非常不同意

者亦佔不小的比例（35％），顯示目前無任何輔導政策或耕作條件之混農林業，

是否能維持林地健康，是備受疑慮的。而混農林業是否應結合永續農業的經營方

式以維持林地健康，如有機農業、自然農法等，大部分受訪者表示認同（42%），

非常同意與同意合計更達 81%，可知永續農業對於混農林業之重要性。此外，對

於未來混農林業是否亦應結合社區林業之精神，以社區力量達到共同護林之目標，

近六成表示同意此作法（62%）。

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第四章 個案概況與研究調查

4-32

非常同

意 3%

同意

50%

無意見

12%

不同意

35%

非常

不同

意

0%

非常同

意 6%

同意

62%

無意見

15%

不同意

18%

非常不

同意 0%

非常同

意 39%

同意

42%

無意見

15%

不同意

3%

非常不

同意 0%

非常同

意 21%

同意

62%

無意見

12%

不同意

6%

非常不

同意 0%

非常

同意

0%

同意

35%

無意見

29%

不同意

26%

非常不

同意 9%

【圖 4-29】混農林業認知調查問卷 【圖 4-30】混農林業認知調查問卷

統計結果（社會面） 統計結果（土地健康）

13.混農林業能保有林地傳統文化與在地知識

14.混農林業可避免林農失業，減少鄉村人口外流

15.目前混農林業能為社會大眾所接受

16.混農林業的土地利用方式有益林地健康

17.混農林業之農業使用部分應採永續農業的經營

方式（如有機農業、自然農法等）

18.混農林業之林業經營部分應結合社區林業，以

達居民共同護林之目標

非常同

意 0%

同意

32%

無意見

38%

不同意

26%

非常不

同意 3%

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-33

同意 18%

不同意 32% 有條件同意

50%

非常同意

0%

同意 56% 無意見

24%

不同意

21%

非常

不同

意 0%

經濟效

益 12%

生態環

境效益

15%

社會效

益 9% 林農農

業使用

難以改

變 6%

符合國

際潮流

9%

其他 0

違規/

違約使

用 29%

有害水

土保持

29% 不適合

我國林

地採行

18%

出租造

林地應

全面造

林 21%

農藥肥

料擴張

至鄰地

與下游

水源

26%

其他

9%

面積

32%

坡度

44% 海拔

26%

需間

植林

木

21%

年限

6% 其他

26%

非常同意

0%

同意 56% 無意見

24%

不同意

21%

非常

不同

意 0%

四、可行性

接續上開問項，本問卷最後請受訪者勾選是否同意「國有放租林地具有發展

混農林業之可行性」，如圖 4-31 所示，結果約有五成受訪者「有條件同意」（50

％），並認為應具備面積限制（32％）、坡度限制（44％）、海拔限制（26％）、需

間植林木（21％）、年期限制（6％）的限制，而其他條件包括「原始林地與地質

脆弱處不宜」（9％）、「需有健全法規與契約條款配套」（6％）、「需以營林為主」

（3％）、「增加林木行距」（3％）以及「設置保護林帶、溪岸緩衝帶」（3％）等。

而表示「同意」者近 2 成（18％），原因包括具有經濟效益（12％）、具有生

態環境效益（15％）、具有社會效益（9％）、林農的農業使用難以改變（6％）以

及符合國際農林業發展潮流（9％）。此外，認為「不同意」者逾 3 成（32％），

理由包括屬為違規/違約使用（29％）、有害水土保持（29％）、不適合於我國林

地採行（18％）、出租造林地應全面造林（21％）、化學農藥肥料擴張至鄰地與下

游水源（26％）等，其他理由則包括「林農無能力管理」（3％）、「作物栽培需精

緻管理，不適於有坡度及石礫之林地」（3％）、「國人少有守法守約之習性」（3

％）以及「讓違法者就地合法」（3％）等，如圖 4-32 所示。

【圖 4-31】混農林業認知調查問卷統計結果（可行性）

【圖 4-32】混農林業認知調查問卷統計結果（理由）

19. 國有放租林地具有發展混農林業之可行性

同意 不同意 有條件同意

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第四章 個案概況與研究調查

4-34

五、小結

據上述問卷調查，專家學者大抵對於目前租地造林之相關土地政策表示贊

同，惟亦認為未來應增加提供混農技術、作業選取與產銷相關輔導措施，而未來

是否得放寬混農林業為合法，大部分則持保留態度。因此，對照第 19 題問及混

農林業之可行性，多數認為唯有在達成某些必要條件之狀況下，國有放租林地發

展混農林業方具有可行性，而條件之選擇，專家學者各有不同見解，包括面積、

坡度、海拔、年期、位置、間種林木行距以及設置保護帶等限制與前提。

而在林地利用的永續性方面，專家學者整體上認同混農林業具有經濟、環境

與社會等多功能效益，惟其中在是否能減少水土流失，以及在未解決此疑慮之前

提下，是否能為社會大眾所接受等兩議題上較有爭議，亦呈現上述相關施行條件

之必要性。又目前混農林業之耕作方式對於林地健康尚有爭議，因此，以永續農

業結合混農林業以促進環境健康，有高達八成受訪者表示認同，顯示永續農業對

於林地永續利用的高度重要，且未來亦應借重社區力量，以達共同護林之目標。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

4-35

第三節 深度訪談

依第二節專家學者問卷調查結果，可發現多數受訪者之專家學者認為在一定

的限制條件下，混農林業乃具有可行性，然身為林地使用者的承租林農，對於混

農林業相關課題的態度其實和上開調查不盡相同，又因各筆林地立地條件與林農

經營特性等因素之差異，而對於林地利用有截然不同之觀感，更深刻地影響其使

用行為。因此，本研究亦以第一章所建立的永續性混農林業影響模式為架構，進

行混農林業相關議題之論述，包括林農固有之土地倫理、政府制度、林地利用的

三個面向以及林地健康。

壹、土地倫理

Leopold（1949）認為，人與土地之所以需要維持和諧關係，乃因我們所賴

以維生的群落不僅為供人類生存，還包含統稱為「土地」的土壤、水、動物和植

物等物種，其關係是對等且相互依存，人類亦負有善盡維繫生物多樣性與土地健

康之責任。且其所倡導的土地倫理亦非阻止自然資源的改變，或停止自然資源的

管理與利用，而是強調保存土地健康，即土地自我更新的能力。因此，土地倫理

需要「限制為生存而努力（耗竭資源）的行為自由」，亦即為了群落的永續生存，

行為自由是需要受到限制的，並瞭解合作需要盡義務，亦即責任，違反責任而破

壞土地，將造成生態系統的瓦解且剝奪其他生物生存的權利，便是有違倫理。而

這種負有環境責任的土地倫理，在林農面臨契約林地的經濟誘因時，又會秉持如

何的態度與價值觀，分述如下：

一、世代承接

查臺大實驗林乃由東京帝國大學台灣演習林之前身，因此部分契約林地乃自

日治時期即有「緣故關係者」和擴大栽植竹林等其他居民開墾，因而有保管竹林

與保育竹林的契約類型，而合作造林亦乃為清理光復初期之濫墾而訂定，因此，

契約林地多已承租逾五十年之久，使用林地最常更可能已長達近百年，承接林地

至少兩代以上，現今承租林農多自幼和林地一同成長，富有深厚情感，承租林農

C 表示：「我是從我爸爸手上繼承這筆土地的，他大概在五十年前就已經和臺大

實驗林簽約，那時候種了酪梨，我十年前辭掉工作回鄉來接，發現因為種水果太

多年，所以我現在讓他休息，也試驗看看之後可以種什麼比較好。」另一承租林

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第四章 個案概況與研究調查

4-36

農 G 更表示目前兩筆契約林地皆由其子耕作與經營，可見承租林農與林地之情

感，從未繼承林地前即已開始，並因這樣的情感而能以保護自身財產的初衷來使

用及管理林地。

二、保護林地

因林地對於承租林農具有世代承接之意義，多能將守護林地視為義務，林農

多認為不論其是否種植農作物，為了林地的永續利用，多會採取維護水土保持的

耕作方式，承租林農 H 表示：「因為我們有這筆土地的使用權，所以我們都會注

意土地的水土保持狀況，像我種的愛玉子可以變成天然植被，它雖然不算是樹木，

但它也可以保護土地!」林農 G 更表示：「除了要注意土地的水土情形，還要重視

土地的肥力，如果發現肥力不太夠了，就會想辦法讓它回復。」據本研究實地觀

察，部分林農以天然復育的方式，類似農地的休耕模式，使耕作多年之林地能恢

復被減損之地力，經過數年後再行使用，以保有林地基本生產能力。而承租戶 C

更口述一段相當具有意義的口號：「護林勝於造林，別砍大樹種小樹!」其認為相

較於近來政府提倡之造林運動，保護固有林木更具有復育生態之價值。此外，部

分林農更已採用有機肥料等永續農業之耕作內涵，避免林地受到化學之長期毒害，

亦含有保護林地之精神，詳述於後。

三、在地知識

而在地知識的累積與實現，對於守護林地乃具有相當助益，因林地立地條件

各有差異，接觸林地長達數十年之久的林農對於其林地的認知，恐非林管人員或

專家學者以技術即可比擬，因而承租林農 G 即曾口述：「臺大把土地收回後，很

多塊都造林失敗，然後就放火燒掉再種新的種苗，像這附近就有個地名叫『火燒

坪』就是這樣來的，臺大請外面的廠商來造林，他們造林都種在比較容易看到的

路旁，比較不容易被檢查到的地方就隨便種，驗收時發現種不好就燒掉，這樣對

土地的傷害才是最大，其實林農都比他們了解這塊土地，讓我們來造林效果才能

比較好。」而訪談林農 C 的同時，其同為承租林農之友人張先生亦表示：「我們

每一筆林地都不一樣，實驗林不會比我們了解自己的林地，而且管理人員幾年就

換一次，來來去去，這種短期來工作的人不會真的深入了解每筆林地。」在林農

的固有認知裡，他們才是真正了解林地特質的人，其擁有的在地知識是無法被取

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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代的，加上林管處人員時常調度，對於各營林區的林地特性恐難有全面性的了解，

因此，林農難以接受由林管人員來指導其使用方式，亦難以聽從其管理。

貳、政府

政府現行對於租地造林之管理制度，以政策面而言，主要乃推行租地造林補

償收回、獎勵造林以及社區林業，而以法規面而言，囿於森林法、水土保持法與

租地造林辦法以及租約內容之限制，混農林業皆屬違法使用行為，然林農對此有

其截然不同之看法。此外，訪談過程中，當論及政府制度時，林農多對於政府未

曾有實施任何林地使用技術與銷售等之輔導有所怨言，希冀能獲取更多林地利用

之技術與知識，使其能降地生產成本，亦能更永續地使用林地。

（一）契約林地補償收回

查臺大實驗林於 2008、2009 兩年共收回約 461 公頃之契約林地33，約佔全

部契約林地之 7％，可知大部分林農對於林管處所鼓勵繳回林地並領取補償之意

願仍低，本研究亦訪問各研究對象對於契約林地，其所陳述的意見除有願意繳回

與否之緣由外，部分林農對於補償收回之範圍、順序等有所異議，如承租林農 D

認為：「願配合收回的林地，大部分是那種車子很難到達，採收不容易，不然就

是兒子女兒都不願意繼續管理林地的，像那些高度比較低，比較好用的林地，才

不會去讓臺大收回。」認為願繳回林地者，多為林地交通可及性低、林農年事已

高加上租約無兒女繼承，而不願參與的原因多數林農表示主因為補償金太低，林

農 G 提到：「收回林地每公頃補助只有 30 萬，會放棄經營去被臺大收回的土地，

都是那些不適合生產的…」而其亦提及臺大實驗林收回後之造林成效不佳，以如

上段所述，臺大實驗林類似「火燒坪」的經營方式，恐對林地之傷害更大，林農

寧自行造林，亦不忍繳回後使林地遭受更大損傷。而針對收回之範圍與順序，林

農 G 更進一步提到：「國土復育的大架構很好，但是推動上有很多的問題，像 1,500

公尺以上的林地都要收回，這樣很難照顧到山區人民的生活權、生存權。而且像

這種把海拔高度當作標準實在不太妥當，應該是要用『坡度』當作標準，因為雖

然有些位置在高海拔，但是他土地平坦，也可以作農業使用，要收回的是那些坡

度大又危險的地方。」其認為政府應重新評估優先收回範圍以評估標準，而不僅

依海拔高度為依循。

33 數據由臺大實驗林管理處提供，2010。

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第四章 個案概況與研究調查

4-38

（二）獎勵造林

目前山坡地獎勵造林乃依「獎勵輔導造林辦法」之規定辦理，林管處除免費

提供樹苗並發放獎勵金外，參與林地亦不得有違規使用情形，且造林後應符合每

公頃應種植株數以及成活率，對此，林農亦表示願參與以及不願參與之原因。本

研究個案林農 A 之林地 a2 即有參與獎勵造林，其表示：「因為兒子女兒都已經有

收入，所以臺大叫我種樹時，我就配合他們，而且種樹也是對社會有幫助。其實，

另外我也想到說現在茶葉景氣也不好，大陸進口的茶葉比我們的便宜，而且現在

土地的溫度也不適合再種，所以乾脆種樹就好。」已無經濟壓力加上茶產業景氣

不佳，以及氣候變遷導致山區溫度不再適合種植茶樹，乃林農 A 願意參與獎勵

造林之主因。而不願參與者大抵認為獎勵金過低造成誘因不足，認為應提高獎勵

金，林農 G 表示：「林務局曾經說台灣的造林獎勵金是全世界最高，但是台灣土

地面積很小，不像國外動不動就幾百公頃，他們雖然每公頃領的比我們低，但是

加總起來還是我們的幾十倍，加上我們台灣是在亞熱帶，土地都容易生雜草，每

年光除草、除蟲就要花好幾萬塊，這樣 20 年 46 萬塊實在太低。」而林農 B 更

提到：「樹木種下去要幾十年才能砍去賣，過程中又怕樹木會被『山老鼠』偷走，

這樣我們怎麼會敢種!」表示其害怕林木遭偷竊，且獎勵造林年期過長，短期內

收入恐不足糊口。

又，對於參與獎勵造林者須完全清除現有地上物，不得違規使用，已有種植

作物之林農多表示不願配合，林農 A 雖有參與，但仍認為：「就算是雜草，也可

以保住土地的水分，不會讓它流失，也可以保護土壤，臺大叫我們種樹就要都清

掉，實在不合理，像我種的茶樹，它也有抓土的能力，把它們都挖掉再種樹，對

水土保持不一定比較好。應該是要漸漸的，給我們先在林木中間種作物，一方面

也慢慢調整我們收入的比例，這樣也可以增加大家參與的意願。」其更進一步提

出以漸進方式，先以間植方式同時經營林木與作物，並給予林農調整收入比例之

時間，以增加參與意願。

（三）社區林業

黃裕星（2011：6；2010：291-292）曾多次提出混農林業應結合社區林業之

精神來實踐，以集體行動之力量，促使林農實施環境友善的混農林業，或開發生

態旅遊事業，讓山村人民收入趨於穩定，進而協助政府保護和管理森林。然如此

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

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作法亦可能因社區凝聚力不足等因素，而導致社區林業實際成效無法發揮。本研

究透過訪談發現臺大實驗林契約林地範圍內，參與社區林業之社區仍不多，大部

分林農或因年事高，僅曾耳聞而不之其內涵為何，而僅有林農 C 之友人張先生，

於訪談過程中談及其社區有參與社區林業計畫，然其表示：「就我知道，有規劃

種櫻花，原本是希望可以吸引觀光客來，讓社區比較熱鬧，但是現在好像只有好

看的功能而已。」認為目前其所參與之社區林業中，居民彼此互動仍不活絡，且

原本希望帶來的觀光效益亦未發揮，其與林農 C 更提及社區林業資金管理之問

題，張先生說到：「社區林業的錢很多都跑去理事長的口袋裡，這樣要對社區發

展有什麼實在的效果是很困難!」其認為社區林業需要一公正公平之領導人，才

能促使社區林業計畫之預算能確實運用在社區發展，否則可能成為有心人士中飽

私囊之途徑。

（四）技術與產銷輔導

囿於契約林地作農業使用乃屬違規，因此政府與林管處並無提供任何生產技

術、銷售輔導，或提供林地適合種植作物種類的資訊，林農多僅得依其經驗選取

作物，並自行尋找更具生產效益之林地農耕技術，再透過中盤商或自行銷售，僅

部分透過當地農會銷售，因此，需花費不少時間與金錢成本，甚至可能遭中盤商

剝削，壓低出售價格，而使得投入與產出不成正比。因此，林農得運用其在地知

識，盡量選取較能穩定水土保持之作物與耕作方式，然林農 C 表示：「現在政府

對山地的農業一點都不重視，只會說違規，像我就有自己去上課，去學習一些比

較新的農業知識，但這邊的林農大多年紀很大，很少能自己去學，所以還是希望

政府可以輔導我們，像銷售管道、種植技巧這些，或是說去輔導我們去農改場或

農試所學新技術，來減少生產的成本…」其希冀山地農業能獲得更多關注，並給

予林農相關產銷輔導，以舒緩目前經營困境。

（五）違規使用

如第三章所述，依據各林地使用管制法規範，林地作農業使用實屬違規使用，

而相關罰緩則主要依循森林法和水土保持法，如研究個案契約林地 b 即曾因未經

林管處同意而進行整坡作業，違反水土保持法第 22 條而遭罰緩六萬元，此乃本

研究個案中唯一遭舉發並罰緩的個案，其他有農業使用甚至整坡、整地之林農至

多被林管人員勸導，因此，問及林管處之執法情形是否嚴謹時，林農 G 表示：「我

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第四章 個案概況與研究調查

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整地的行為並沒有被臺大舉發過，林班管理人員和我們都有默契了，對於有農業

知識和有限度地整地的人，就算有違法，也不會舉發。」而林農 F 也說到：「現

在幾乎所有的林地都是違規，林班人員最多也只能用口頭上勸一勸，你如果太強

硬要辦他們，可能會被抗議，臺大也不希望這樣!」可知目前臺大實驗林契約林

地違規情形嚴重，林班人員多僅能以口頭勸導，因強行舉報開罰恐造成承租林農

反彈，而極少有開罰之狀況。

而針對果樹與林木的認定，依據「國有林林產物處分規則」第 3 條第 1 款之

規定，俗稱為「林木」的森林主產物，並不包括果樹，而我國林業管理體系亦如

此認定，然林農對此多有異議，認為諸如梅樹、柳丁樹、龍眼樹、香蕉樹等果樹

亦應屬廣義之林木，林農 H 認為：「像愛玉子大多生在山區，它也是有它的水土

保持效果，獎勵造林對水土保持好可以給錢，那是不是對種植愛玉子的人也要給

我們租金（分收率）的減免，或者是說獎勵呢?!」主張果樹亦具有水土保持應有

的抓地力，不應將其歸為違規使用的範疇。

因此，林農多認為目前的林業用地使用規範應有放寬之餘地，包括放寬面積

以及可種植地區，面積部分除大多表示，合作造林契約規定得營造果樹面積為十

分之三，實屬不足外，關於開放可種植地區，林農 D 認為：「栽種果樹的範圍應

該有條件的開放一些，要限制多少讓管理處和專家來判斷，像如果是地比較平的，

可以種的地方就開放一些，但是也不可以都沒有限制，這樣才可以避免財團進來

經營。」而林農 G 亦認為應適度放寬利用強度，其表示：「我建議依照土地的平

坦或是陡來分別規定可以利用的程度，平坦的林地就給林農來利用，較陡的土地，

林農就要去造林，或者是說提高造林木的比例，這樣比較合理。」以坡度為可否

做農業使用之標準乃多數受訪林農較理想的管理方式。

參、林地利用

林農的土地利用行為受到其自身的土地倫理觀，以及現行法規範和政策等政

府制度影響，而呈現出不同的態樣，然永續性的林地利用，需同時能滿足林農經

濟收入、維護甚至改善生態環境以及能夠為社會大眾所接受，亦即能發揮經濟、

環境以及社會三大面向之多功能。

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（一）經濟面

在經濟面向，即希冀透過混農林業的經營，能夠滿足當地居民之經濟收入，

使其得以依存於林地，而欲使混農林業充分發揮經濟效益，依 Nair（2008：7）

所提出的系統圖，如圖 2-1 所示，農林兩業於分別於地表上下之相互作用，包括

林木能隔絕熱輻射，農作物能供應土壤所需之氮氣，因而得兼顧農作物與林木生

長，不僅可增加收入，亦能減少經營風險。對此，林農表現出截然不同之看法，

如同第三章所提及嘉義縣石棹試區之林農為避免茶樹遭林木遮蔭，而重度修枝間

作林木之情形，臺大實驗林地區之林農亦有相同顧忌，林農 F 認為：「在農作物

的中間種樹木，肯定會影響到作物，因為樹木會擋到陽光和露水，土裡本來要給

作物的養分，會被樹木給吸收，影響到作物生長，產量若是減少，我們的收入就

會有問題。」林農 A 亦認為：「臺大有叫我們是看看在作物中間種樹木，但是，

這樣會擋到茶樹吸收陽光，茶葉收成後的品質也不好…」因而，林農多擔心林木

將影響作物生長，而排斥兩者間植的配置方式。在經濟收入上，除部分林農有經

營雜貨店和修車廠之副業外，其餘多是依存作物收成維生，林農 B 說到：「過去

我都是砍孟宗竹去賣錢，它可以用來做竹筷，價格還算不錯，還可以產冬筍，最

近幾年來因為孟宗竹開花，冬筍也不能賣，竹子價格也不好了，一隻最多 10 塊

就不錯了，連請工人的成本都不夠，所以其他人像那種很難砍的地方，他們也都

不做了…」因臺大實驗林轄區內，竹林遍布，多數林農過去依賴砍罰竹木維生，

林管處在依據分收率收取租金，然今日因竹木開花後無法產筍，一兩年內隨即死

亡，使得原本依此生活之林農不得不改變林地經營方式，而改種茶樹、果樹等作

物。

（二）環境面

在環境面向，則希冀混農林業能達到保護土壤、減碳、涵養水源以及維持生

物多樣性等，減少水土流失，此外，藉由經營休閒產業而達景觀效益，亦極具環

境教育之意義，然現今多數輿論認為山崩土石流和林地之混農使用難脫關係，將

破壞水土保持的罪名完全加諸於此。對此，林農多無法認同，林農 D 說到：「種

果樹根本不會破壞水土保持，真正破壞的是因為建新中橫，除了挖山挖路，挖土

都隨意丟，而且說到土石流，都是從 1,000 公尺以上的山區崩下來，我們都種在

1,000 公尺以下，怎麼會說是我們害的!」林農 E 亦說到：「土石流的主要原因是

光復以後，廠商上山來大量砍樹運下山賣，這種連造林再多都無法去彌補了，再

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第四章 個案概況與研究調查

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加上 921 大地震後，土石都鬆了，又開新中橫，當然也會坍方，其實反而有種作

物的地方，比較不會有這種情形。」受訪林農多數均提及新中橫的開闢乃造成近

年土石流頻傳的主因，其他因素尚包括光復前的大量伐木、921 大地震後造成土

石鬆動、砂石業者盜採砂石以及造林效果不佳等，而其種植果樹行為則反而是有

益於林地的水土保持，林農 F 表示：「依我自己長年的耕作經驗，我已經很了解

這片土地，耕作時候都會注意排水…」林農 E 亦表示：「我會去判斷要種在哪裡，

要種什麼，像比較陡的斜坡就不會種，然後選比較能穩定水土的作物，我認為反

而有在利用的土地，不會有水土流失的情形，譬如我們和社這邊，崩落的地方都

是樹林，耕作的地方很少發生!」林農認為其多依其經驗選取適當位置及作物，

以避免土石崩塌。此外，對於未來是否能結合發揮休閒效益，林農多表示期待，

但亦擔心遊客進入將造成林地之破壞，隨意摘取果實等森林產物，造成林農與環

境皆須承受更大損失。

（三）社會面

在社會面，混農林業應能使當地的傳統文化與居民的在地知識得以發揮，並

避免水土流失的發生，並且提供當地的就業機會，以減少鄉村人口流失，最重要

的是能為社會大眾所接受。而在地知識已如上所述，在環境面，林農亦常是針對

水土流失的主因以及農作物對林地的正面效益作為辯解，希冀能獲取社會大眾的

認同。而在就業方面，林農多認為當地確實有人口流失的情況，但亦有部分林農

之兒女願回鄉繼承契約林地，而為創造更多就業可能，林農 E 仍認為：「臺大原

本都把造林外包給外面廠商，其實應該請林地原來的承租人或者是當地林農來造

林，這樣不只可以讓當地人有工作機會，他們也比外來的廠商更了解土地，造林

的效果更好!」其建議林管處可雇用林地原承租戶或當地居民從事造林工作，已

運用其在地知識與資訊，加強造林成效。

肆、林地健康

而本研究除嘗試探知混農林業與水土保持的關係外，亦尋求永續利用林地之

耕作方式，因此接續訪問各林農如何以耕作方式，同時維持林地健康。結果發現，

大部分林農表示為徹底去除病蟲害，而不得不使用部分化學藥劑，雖然如此，其

同時亦有使用有機農藥、有機肥料、礦物油、奶粉等作為化學農藥與肥料之替代，

而非如慣行農業全面使用化學藥劑，顯示其已具備「永續農業」之概念，而能減

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少使用化學肥料或除草劑，避免化學藥劑造成土壤酸化變質，林農 B 表示：「目

前我使用的肥料有化學的也有有機的，有機的是含有中藥成分，用來保養土壤，

增進生產能力，茶葉的品質也會比較好，壽命也比較長，但是用有機的成本大概

是一般的快 4 倍。但是要減少病蟲，又要刺激茶葉生長，用化學的比較有效。」

其亦了解有機肥料對於土壤之益處，但為去除病蟲害，仍難以避免使用化學農藥。

而嘗試改變使用化學藥劑之林農，以各種方式替代原來的使用習慣，林農 G

即表示：「我也用自己栽培的咖啡豆來泡咖啡，所以我很注意這種農藥殘留的問

題，所以用很多方式來降低農藥殘留的可能性，像用礦物油去包覆植物的傷口，

可以避免蟲卵成長，而且用過期的奶粉噴在作物上，也可以避免蟲去咬葉子，成

本也比較低。」此外，亦有部分林農選擇以人工方式除草，以減少除草劑的使用

量，此等行為皆富有永續農業之理念在其中，亦顯現林農對林地健康與作物品質

之重視。

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第四章 個案概況與研究調查

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第四節 綜合分析

本研究以問卷方式調查專家學者對於混農林業相關議題的態度，並以臺大實

驗林為調查地區，訪談當地林農對於林地利用之看法，除土地倫理因論及林地使

用者之價值觀，而僅訪談林農外，其餘則以相同之架構分別擬訂兩類受訪者之訪

問內容，以利參照，如圖 4-33 所示。然在交相比較下，兩類受訪者對於相同議

題有類似之處，亦有截然不同觀點，因此本研究接續綜合分析如下：

【圖 4-33】永續性混農林業影響模式Ⅱ

壹、土地倫理

依 Leopold（1949）所提出的土地倫理，主要強調人類屬群落之一部分，在

利用資源以求物質精進的同時，亦必須維持群落的和諧關係，包括稱為「土地」

的土壤、水、動物和植物等物種，因此，人類的行為自由必須受到限制，且對環

境負有義務與責任，而若以臺大實驗林之契約林農為觀察與訪談對象，可發現其

所秉持的土地倫理，其實和 Leopold 之概念不盡相同。如上節所述，承租林農受

臺大實驗林歷史背景影響，林地對於林農而言，具有「世代承接」之意義，且其

多能將「保護林地」視為基本義務，使用林地同時，毋忘守護其環境安全及維持

土地健康，採行較友善之耕作方式，而其所引以為傲的，是其幾代家族於這片林

土地倫理

世代承接

保護林地

在地知識

政府

政策

法規

林地利用

經濟

環境

社會

林地健康

自我更新能力

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地所累積的「在地知識」，此乃林管處以及外人所無法比擬。因此，該等理念與

價值觀，負有對土地的義務及責任，並且嘗試運用世代傳承的知識，使林地能更

永續地與人類共同生存，雖和 Leopold 所提出的「群落」、「合作」等理念有所差

異，然亦應屬其特有的土地倫理表現。

貳、政府

政府對於租地造林之管理制度包括政策與法規面。以政策面而言，契約林地

補償收回、獎勵造林以及社區林業是否能吸引農林參與，而能減少違規使用情形

發生，專家學者半數以上皆認同，然透過訪談，林農對此兩政策辦法仍有諸多異

議，認為契約林地收回之補償金過低、收回造林之成效不佳、優先收回範圍不應

僅以高海拔為標準，此外，針對獎勵造林除認為獎勵金過低外，因農作物亦有抓

地能力，申請者須將現有地上物清除之規定亦不合理，因此不願參與。而對於社

區林業之看法，林農認為目前僅止於發展觀光，且成效尚未顯見，又社區領導人

不具公信力等因素，和理想中以社區林業解決目前林地使用問題，恐仍有相當大

的差距。而訪談過程中，林農亦提出政府對於混農林業之生產技術與銷售未有任

何輔導與重視，因而要求提供相關學習課程，對此，專家學者亦表示同意由林管

處來提供相關輔導。

以法規面而言，目前依水土保持法與森林法規定，混農林業乃屬違規使用，

而未來是否有放寬之餘地，專家學者以表達同意與不同意者佔 42％，但不同意

者仍有 33％，可知未來是否得放寬仍具有可議之處。對此，林農認為雖混農林

業為違法，然林班人員多未確實舉報，多年來已與林農形成相當默契，並認為多

數果樹亦有保持水土之效益，不應認定其為違法，而林農亦期待未來能放寬規定，

但亦應是有條件地放寬，包括坡度與面積等限制，避免有心人士無限擴張使用，

造成林地更嚴重的破壞。

參、林地利用

因政府管理制度的影響，林農的土地利用呈現多種態樣，而無法認同補償收

回與獎勵造林辦法之林農，除採天然復育者外，多數採行混農林業之利用模式，

加上林農重視其固有的土地倫理內涵，因而仍持續於承租許多世代之林地上耕作。

因此，本研究以經濟、環境以及社會三面向來評估混農林業中，林地利用之永續

性。以經濟面而言，林木與農作物間具有正面的相互作用，對此，專家學者多表

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第四章 個案概況與研究調查

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示同意，然種植低矮作物如茶樹與咖啡林農，則認為作物長期遭林木遮蔭後，恐

影響作物品質與產量，繼而影響其收入，而表示不願採行，而問及混農林業對於

林農在經濟上之依賴程度，林農表示林業沒落後，僅得依賴作物維生，而專家學

者亦多認同此說法。

以環境面而言，對於混農林業能減少水土流失並保育水土的說法，專家學者

約有近四成表示不認同為佔多數，然多數林農認為自己使用林地時，能以長年累

積之經驗以注意林地水土保持，並選擇適當位置與能穩定水土之作物種植，並提

出林地的農業使用並非土石崩塌之主因，新中橫之建造、921 大地震以及政府造

林成效不佳才是災害緣由。而對於混農林業之其他環境效益，包括減碳、涵養水

源以及維持生物多樣性等以及具有休閒價值，專家學者多表示認同，林農更期待

其林地能發展為觀光農場，但亦恐遊客湧入後可能帶來林地環境的破壞，而應做

好妥善的導覽規劃。

以社會面而言，對於混農林業能促使保留當地傳統文化與在地知識，並提供

當地居民工作機會，專家學者與林農多表示認同，尤林農對於在地知識相當重視

並以引為傲，並認為與造林之外包廠商相較，當地林農應較能勝任造林工作，而

希冀林管處能以此提供居民工作機會，以減少人口持續外流。此外，究混農林業

是否能為社會大眾所接受，專家學者約三成表示同意，但表示不同意者亦同樣有

三成之多，顯見未來若推行混農林業政策，需要訂定有關條件限制及配套措施，

以減少大眾疑慮，而林農則表示混農林業非土石流之禍首，且對水土有正面助益，

希冀社會大眾能接收其耕作方式。

肆、林地健康

林農之林地利用亦將影響林地健康，而林地健康亦將反回饋至林地利用，

因此混農林業的使用模式是否能為維持林地健康，使林地能不斷地自我更新，保

持應有之土地活力，而此同時，亦得以展現 Leoplod 提出的完整性、穩定性、生

產力以及美感之土地健康的四個特質，更為混農林業的最終價值。對此，專家學

者肯認混農林業有益林地健康者約佔 3 成 5，然表示不同意之比例亦同，可見林

農目前的耕作行為，有再行檢視的必要。因此，為解決混農林業所致林地健康之

問題，專家學者多贊同以永續農業為混農林業之基礎，以避免林地因耕作行為受

到損壞，更得以改進土壤肥沃度，排除殺蟲藥劑之汙染等。相對而言，林農多數

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表示為徹底減少病蟲害，化學藥劑仍有使用之必要，但已能部分以有機肥料與農

藥、礦物油、奶粉等替代，並實施人工除草，減少除草劑的使用，顯見林農已能

注意並盡可能維持林地健康。此外，林地的管理與守護亦為維持林地健康的一環，

而未來混農林業是否應結合社區林業，已社區集體力量，達到守護林地之目標，

專家學者半數以上表示樂觀，惟社區林業之理念尚普遍，林農之理解僅止於社區

發展資金的補助，未擴及林地利用之面相，因此，仍有相當大的努力空間，以及

包括領導者公信力、社區凝聚力、法規上的限制等問題，皆有待解決與再教育。

綜上所述，未來國有放租林地是否有發展混農林業之可行性，半數專家學者

表示同意，而不同意之緣由則以混農林業之環境面、技術面以及法規面之問題占

多數，包括農藥擴張、水土流失以及違規使用，惟欲解除該等疑慮，除如上述部

分林農已採行之永續農業耕作外，依據多數專家學者認為，混農林業應採有條件

限制之施行，包括面積、坡度、海拔、年限等，其他條件包括需作物需搭配間植

林木，且不宜於原始林地及地質脆弱地實施，並設置保護林帶及溪岸緩衝帶等，

以減少混農林業對環境之負面影響。

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第四章 個案概況與研究調查

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5-1

第五章 國有放租林地發展混農林業之對策

由前章之個案訪查與問卷調查，可發現林農除渴望林地農業使用之放寬外，

專家學者亦肯認混農林業乃有條件可行，且亦可由承租林農之土地倫理，及混農

林業之經濟、環境以及社會效益，加上林農已有永續農業之理念等，而政府仍須

調整混農林業相關制度，以增強混農林業於我國放租林地之實行之正當性。惟亦

應避免無限制的混農林業使用，而應配合相關必要條件，如施行區域、設立緩衝

帶、表列混作模式及作物種類以及其他細部限制及配套等，俾利永續性混農林業

之施行。

第一節 以土地倫理為本的新制度

本研究藉由問卷調查與深度訪談，發現林農使用承租林地其實具有土地倫理

之理念，但現行政策不僅不允許林地發展之混農林業經營，租地造林更因受到法

規範與契約條文之限制，而將混農林業視為違規使用或超限利用。然因混農林業

應具有經濟、環境以及社會等多功能效益，加上林農已具備永續農業之認知而能

注意林地健康，因此混農林業應具有正當性，論述如下。

壹、重視承租人之土地倫理價值

本研究以臺大實驗林承租林農為訪談對象，發現林農心中普遍認為林地具有

「世代傳承」之價值，且在使用林地的同時，亦將「保護林地」視為其基本義務，

並且能將經驗累積下的「在地知識」加以發揮，雖和 Leopold 所提出的土地倫理

概念不盡相同，然仍相當具有永續發展之價值，而不能為世人所忽略。王培蓉

（2011：29）認為，林業研究不應排除地方人民及其知識的參與，林業越朝向地

方化、賦權式取向，即越勝於科學資料的取得，因而混農林業亦然，國際混農林

業研究學會（ICRAF）自 1994 年以來，著力於整合農林業科學與在地知識來發

展各種模式，且其非僅是發展中國家濟貧的手段，先進國家同樣極為重視混農林

業的多重效益及在地知識的價值。因此，本研究認為，混農林業乃在地性之產業，

承租林農雖不擁有林地所有權，但其角色不僅是森林的使用者，亦是森林的守護

者，任何林業政策皆須林農之接受與參與，而其固有的在地知識即須受到政府與

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第五章 國有放租林地發展混農林業之對策

5-2

社會大眾之尊重。此外，透過環境教育課程，加強林農對於法令、環境友善、新

耕作技術等理念與實作，使其能與時俱進地發揮在地知識之價值。

貳、調整政府租地造林制度

制度之訂定乃用已約束人類之行為，除提供日常生活所必要之條理外，亦為

減低資源使用與秩序上的不確定性，因此限制或授權與承租林農之林地制度，將

影響其林地利用之方式與強度。而目前政府制定有關放租林地之林業政策包括

「契約林地補償收回」、「獎勵造林」及「社區林業」，將影響林農對於林地之使

用決策，雖林農對於契約林地補償收回及獎勵造林之內涵多有異議，但鑒於全球

氣候變遷所帶來之豪雨以及山坡地濫建鑿路等行為，將導致林地脆弱度增加，因

而契約林地的補償收回以及獎勵造林仍有其國土保育之重要性，宜持續推廣辦理

之，惟相關細部辦法仍有修正之必要，分述如下。

一、優先辦理限制發展區域之契約林地補償收回：

2009 年 8 月莫拉克颱風重創台灣山區，內政部緩依據區域計畫法第 13 條進

行通盤檢討，並於 2010 年發布「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第 1 次

通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制－」，該檢討將自然環境較

敏感地區劃為「限制發展區域」，除國防與國家重大建設外或因生活環境品質與

安全之考量，不允許作非保育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目的事業

法令管制，以達資源保育與環境保護目的，劃設約 20 個地區實施土地使用管制。

因此本研究認為，國有放租林地若限制發展區域，林管處應確實優先辦理收回，

而非僅以坡度或海拔為依循標準，尤其包括以下地區：（1）土石流潛勢溪流、嚴

重崩塌或其他高危險地區；（2）活動斷層兩側一定範圍；（3）特定水土保持區；

（4）河川區域、洪氾區一級管制區、洪水平原一級管制區、區域排水設施範圍；

（5）國家公園內之特別景觀區、生態保護區；（6）自然保留、保護區；（7）野

生動物保護區及其重要棲息環境；（8）飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一

定距離內之地區；（9）重要水庫集水區或蓄水範圍；（10）國有林地、保安林地、

大專院校實驗林及林業試驗林地等森林地區及區域計畫劃設之森林區等。

針對上述地區可透過補償金之適度提高，增加林農繳回林地之誘因，提高幅

度應隨物價波動指數調整，林地收回後，更可雇用原承租林農或當地居民負責造

林，使當地傳統文化與在地知識得以發揮，並提升政府造林之成活率。

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二、提高造林獎勵金

獎勵造林政策由地景的觀點出發，強調增加綠化面積，以加強陡峻裸露地、

崩塌地、滑落地等生態脆弱地帶之復育，又林木能反射太陽輻射、遮蔭及蒸散作

用，調節微氣候，更能減少溫室氣體的排放量，縮短地球暖化等，因此為國內外

重大的林業政策。目前我國獎勵造林可分為山坡地造林與平地造林，以後者獎勵

金高於前者許多，然事實上山坡地造林成本高於平地造林，困難地亦較高，卻領

取較低之獎勵金，而無法達到鼓勵承租林農參與之作用，甚至山坡地從事農耕被

視為「超限利用」，但屬平地之農業用地「降限利用」作為造林，仍可領取高額

獎勵，恐有價值錯亂之感。因此，本研究認為應透過提高山坡地造林獎勵金，以

減少山坡地造林與平地造林之差距，並將造林成本納入獎勵金之考量，使獎勵金

更加合理。而為利政策推動及造林木生長，混農林業只要符合造林木生長指標等

必要條件，仍可依造林比例發給獎勵金，列入補助範疇。

此外，為提高參與誘因及促進造林木之合理使用，應使森林產業得以多樣化

且精緻化，政府可藉開發並協助林農認識「非木材林產品」市場，如木本糧油、

森林飲料、藥材、食用菌、香料、飼料、竹藤製品、森林旅遊等，避免森林資源

之浪費。且林分密度亦為森林健康的重要指標，目前每公頃 1,500 株之栽植密度

似有過高之嫌，反而不利優良林木生長，加上生長良好之林木亦較數量多但生長

狀況差之林木重要，因此不應僅僵固地要求過高的造林株數及成活率，而應依樹

種、林地位置等自然條件有因地制宜之規定。

三、建立林務單位與社區居民之夥伴關係

試圖以社區集體力量來解決混農林業之相關問題，確實有其可行性，惟目前

仍相當具有難度，原因在於當地社會資本強度有所不足，致社區活動難以有制度

地執行甚至活絡，因此，須逐步輔導社區居民參與社區事務的能力，或可透過經

營技術之共同輔導，以至少提供居民回到社區工作之經濟誘因。復以環境保育意

識與溝通平台的建構，建立林務單位與社區居民之夥伴關係，以利林業政策與林

地資訊能透過社區林業之管道，順暢地於政府與居民間流動，亦使社區林業之目

的不僅為調查當地環境資源或種植觀光花木，而是能確實與社區居民之生活結合，

甚至影響其土地利用行為，以達社會共同護林之目標。

因此，若欲以社區林業之力量來管理出租造林地，或可結合混農林業的技術

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第五章 國有放租林地發展混農林業之對策

5-4

輔導和產銷合作等，宣導適合林地採行的耕作方式，並建構技術與產銷之學習和

分享平台，如此不僅能增加居民的參與意願，更能達到改變現行居民耕作方式的

效果，惟此導向仍建立在混農林業在國有放租林地上推行是符合政府林業政策之

方向，以及合乎相關林地利用法規。

四、擬定跨學門的混農林業作業準則

基於永續性混農林業所具有之多功能效益，並參酌專家學者與林農之問卷及

訪談論述，可發現混農林業除能提供林農經濟上之依賴，作物與林木亦能於林地

共生，並在一定的配置下提供彼此生長所需，且林農為守護其承租林地以達永續

利用，於耕作同時多能注意水土保持，穩定水土，如此配置方式亦可減少碳排放

量和維持生物多樣性等，此外，亦得提供當地就業機會，使林地豐富的在地知識

得以被傳承與保存。

據此，除限制發展地區之放租林地應予以收回或鼓勵造林外，本研究認為未

來混農林業應有放寬為合法之餘地，而後續除應針對林務局及各大學實驗林列冊

有案之違規放租林地，參酌「山坡地土地可利用限度分類標準」之規定，依林地

之平均坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，將適宜做農業使用之

林地查定為「宜農牧地」等，以符合「適地適用」之精神。而林政單位亦應召集

相關領域專家學者，包括森林、水保、園藝、農業化學以及昆蟲等跨學門專家，

規劃適合不同林地生育及利用條件之混農林業作業準則，據以輔導及管理規範國

有放租林地之林農長期以來地墾殖行為。

因此，在立法政策上，以短期而言，應修正森林法第六條有關林業用地僅得

做林業用途使用之僵固規範，並於森林法中增設有關「混農林業」之條文，即獲

林業主管機關許可後，得為從事混農林業使用之條款；長期而言，待累積足夠之

混農林業實證研究後，應訂定較為完整的「國有林地混農使用條例」，內容之篇

章應包含得做混農使用之林地條件、配置方式、林木與作物之種類等，並採正面

表列，減少實務適用上之爭議，有關採行混農林業應有之限制規範，詳如下節所

述。

參、以永續農業維持林地健康

永續農業乃強調環境保育之農業使用方式，主要理念涵蓋農業生產之水土保

持、生態保育以及有機農作物的生產等，強調以善待土地的方式耕作土地並生產

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作物，減少對土地之戕害（林俊義，2005：1）。而本研究問卷調查，專家學者多

肯認永續農業之重要性，於訪談過程中，更可顯見林農已有永續農業之理念，雖

其表示仍無法避免使用化學藥劑，但已可重視有機農藥與肥料對於林地之正面助

益，因此上述得為混農林業之區域，其農業耕作行為應符合永續農業之精神，推

廣以其他方式替代化學除草劑，如人工除草及草耕栽培。

此外，亦可參酌原住民地區之無毒自然農法，特別在新竹縣尖石鄉玉峰村的

石磊部落，其為泰雅族原住民社區，然因交通不便，觀光產業發展不易，仍以農

業經營為主，生產有機高冷蔬菜、水蜜桃等農作。又該部落位於石門水庫集水區

之山坡地，其農業活動除受限於土地使用管制規範外，近年來亦遭指責為導致山

崩、土石流之禍源。然事實上，該部落已因過去有感於採取噴灑化學肥料與施用

農藥等農業經營方式，所造成的生態環境污染，有礙土地健康，而嘗試融合其傳

統生態知識，施行自然農法的生產技術。族人採用當地材料，以漢方之營養劑作

為肥料，配合節氣及環境，製作出適合當地農作物的酵素和調配出適當的劑量，

並將農作物與牲畜之經營結合，利用農產副產品做為動物的飼料，並以畜產副產

品作為作物的天然肥料，不僅可將廢棄物回收再利用，亦能降低農民負擔之成本，

更重要的是，有益於土地及人體健康，值得其他山區農業作為參採。

又如前章訪談臺大實驗林承租林農所述，為有效防止病蟲害以避免影響產量，

而不可能完全不使用化學農藥或肥料，既使有部分林農已有永續農業的概念，而

能重視林地健康，因而部分採用有機肥料，然長期而言，慣行的耕作方式對於林

地的永續利用仍會造成毀壞，使化學農藥持續累積，影響林地健康後，將可能反

回饋至土地利用，兩者互為因果，因此，國有放租林地應採行永續農業之耕作方

式，以維持林地健康，使其得以自我更新，餵養廣大生物群落與更多世代。

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第五章 國有放租林地發展混農林業之對策

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第二節 建立混農林業施行之基本模式

綜合以言，混農林業因具有上述之正當性，而於國有放租林地發展實屬可行，

惟為避免無止盡地開發林地耕作，造成林地更大地戕害，本研究受訪之專家學者

多認同應「有條件限制」其發展之折衷說，本研究亦認為混農林業須附加嚴密的

配套機制加以規範，除避免林地濫用外，亦可減少林農爭議與林班人員之執法困

難，以及司法訴訟成本之浪費，而相關配套措施應至少包含以下層面：

壹、施行區域限制

天然林(natural forest) 在現行森林法中並無定義，通俗指有別於人工栽

培的自然植物，可提供水文涵養、地力調節、淨化大氣、穩定地體、公共安全、

動物棲所、河川水庫的根本保障，是我國維生體系的中樞，亦為最大生物基因庫，

最適台灣土地環境之生命。

而任何林地的使用行為都可能因擾動天然林而破壞水土保持，而種植作物之

林地雖已遭擾動，但隨後因違規而實行之清除動作所帶來之擾動恐怕更巨大，且

如上所述，天然林有其固有的重要性，因此本研究認為，混農林業僅宜推廣於目

前已違規使用之國有放租林地，並嚴禁現有之天然林地作為混農使用，以保護珍

貴天然林。

貳、林地周圍設立緩衝帶

雖原則上應鼓勵林農以永續農業之方式耕作，減少化學藥劑肥料等之使用，

但林農礙於化學藥劑之除蟲功效較強，而短期內仍難以改變化學農藥的使用習慣，

致使減少化學藥劑對林地的迫害即相當重要。而農藥的擴張可能隨灌溉水流向，

或隨地勢走向而擴及流佈範圍，並對林木及河川水質造成影響。

因此，本研究認為林農應林地周圍設置林木之緩衝帶（butter strips），使地

表逕流中的污染物被沉降、過濾、稀釋、下滲和吸收，避免直接汙染鄰地及河流，

而以林木作為緩衝帶相較於以草地作為緩衝帶，其於地表上下能具有較高之生物

量，壽命及緩衝效果較佳，而緩衝帶之位置、寬度及林木種類和株數依地形、坡

度及保護對象而異，例如於林地下方種植約 3至 5行之林木，形成階段式保護帶，

除避免混農使用所散佈之藥物汙染外，亦能減緩水土流失。

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參、表列混作模式及作物種類

混農林業之配置方式約可分為林農混合之散狀配置、林農間植之帶狀配置、

林農分開之群狀配置等三種模式，如圖 5-1 所示，而目前我國林地最常見乃林農

分開栽植之群狀模式，如以林木作為林地邊界。本研究認為應依林地條件而各有

其配置方式，且林管處應協助林農選擇，如林農混合之散狀配置係指混農林業區

域內，無農作區與林木區之分，兩者呈散狀交互配置，適合作物與林木之生長關

係較易互有負面影響，或是林地耕作條件較差，不適宜農作物遍布耕作者；而林

農間植之帶狀配置乃指林木與作物呈帶狀交互排列，適合林木與作物之生長關係

能相互助益，或是較不易相互影響者，抑或坡度較緩，適宜全面栽植作物及林木

者；林農群狀配置則指林木及作物各呈群狀配置，亦適合作物與林木之生長關係

較易互有負面影響，或林地易遭沖刷，或風勢較強者，得配合於強風處設置防風

林，減少作物之風害。因地制宜地選擇配置方式，不僅能保護水土，亦得使林木

與作物之相互作用得以發揮。

混農林業

配置圖式

名稱 林農混合之散狀配置 林農間植之帶狀配置 林農分開之群狀配置

【圖 5-1】常見的混農林業配置模式示意圖

而林木與作物之種類亦應慎選，如林木應具備抗風力強、深根、樹冠形狀及

大小能適宜做為作物遮蔭者、豆科植物、富耐火性以及常綠樹種，如杉木、相思

樹以及油桐等，而作物應最好為多年生、非纏繞性、非引火性、不易為病菌害蟲

潛伏以及對於土壤有被覆效果者，如柑橘類、香蕉等。此外，亦可於混農林業之

最下層種植具有保土作用之植物，其條件應包括根群呈垂直生長、萌芽力強、多

年生、非纏繞性、亦繁殖以及無病蟲害棲息者，如艷山薑、太陽麻等，而林務單

位亦應著手研究合適的作物與林木之種類搭配，以為混農林業作業準則之依據。

肆、其他限制及配套

其他國有放租林地實行混農林業之限制，包括農業耕作面積應不超過各筆林

地 50％，林地坡度亦不可多於 30 度，而海拔應以 1,500 公尺為限，高於 1,500

公尺者應全面造林或採天然復育，此外，造林株數亦應以每公頃 600 株左右為宜

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第五章 國有放租林地發展混農林業之對策

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34。惟該等限制各有利弊而仍需經跨學門之專業評估後，才得以採行，更需配合

各林管單位之人力配置及訓練，避免造成更繁雜之管理爭議，而浪費行政成本。

另外，可同獎勵造林制度，針對依規範造林之承租林農給予適度獎勵，以鼓勵林

農增加造林株數。

34

參採本研究專家學者問卷之建議。

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第六章 結論與建議

本研究採專家學者問卷調查及林農深度訪談之方式，針對國有放租林地作為

混農林業使用之態度及認知予以研究，並以臺大實驗林契約林地為研究地區，進

行深入觀察與分析。研究結果發現，專家學者對於國有放租林地作混農林業使用，

多認為應有條件許可，而林農除認為應有限度地放寬使用程度外，林管單位亦應

提供專業技術與產銷輔導，且應重視其在地知識之價值，而非一味將混農林業視

為違規。

綜合各章所述，本章就國有放租林地作為混農林業使用提出研究結論，繼而

闡述未來國有林地租地造林之政策建議，另就本研究限制與不足之處，提供後續

研究者相關建議。

第一節 結論

壹、過去混農林業政策多採有條件限制施作

混農林業對於現行林地利用法規範已屬違規使用且和政策有所扞格，然過去

我國對於混農林業之政策其實多採有條件限制，如坡度、採行年限、面積以及至

少造林株數等，甚至曾於 1958 年和 2001 年兩度出現有鼓勵之傾向，顯示林政機

關對於混農林業之施行雖存有疑慮，惟仍無法忽視其對於林農生存之重要性。而

由過去混農林業施作，可發現林木是否影響作物生長以及造林密度，乃混農林業

經營之關鍵，若林木與作物配置不宜，恐無法發揮混農林業之固有效益。

貳、林地管理政策與法規範難以戢止林農違規使用行為

政府藉由擬定相關管理政策及法規範，而對於混農林業之管制逐漸趨於嚴格，

惟因林產市場之蕭條，以及部分林地屬緣故關係地使混農使用已經世代傳承，因

而難以改變承租林農之行為。此外，林管人員多為行管理之便，而對於該等違規

行為僅以口頭勸導，鮮少確實查報甚至開罰，形成林管人員與林農長久之「默契」，

管理規章形同虛設。

而經本研究問卷調查與深度訪談結果，專家學者對於現行制度大致表示認同，

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第六章 結論與建議

6-2

然林農則多數認為制度多有不合理之處，使其難以配合政府繳回林地抑或全面造

林，並對於混農林業未受到應有重視及輔導表示不平。

參、放租林地作永續混農林業具有正當性

混農林業能增加糧食及林產物生產，分散林農經營風險，並提供鄉村居民就

業機會，甚至解決林地過度利用和氣候變遷所帶來的環境退化等問題，而被認為

具有多功能效益，並受到各國政府及學者之重視與支持，甚至認為混農林業能促

進碳吸存量之提高、維持生物多樣性以及減少水土流失，而達到永續的林地利用，

此已先於第二章敘明。

透過實地觀察及深度訪談，本研究發現有混農使用之林農多依賴林地維生，

且因富有土地倫理之價值觀，而重視世代承接、守護林地以及在地知識等傳統文

化，提供當地就業機會，於經營林地之同時，亦多能重視水土保持，加上林農已

漸以有機肥料以及人工除草之方式，減少化學藥劑對林地健康之損傷，顯示其已

能將永續農業之精神加以應用於林地利用。因而，本研究認為，基於混農林業之

經濟、社會以及環境等多功能性，以及林農固有的土地倫理觀及永續農業理念，

林農應具有經營混農林業之正當性，惟亦應擬訂相關配套措施以資依循，避免過

度開發造成林地水土之戕害。

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第二節 建議

壹、政策建議

一、調整政府租地造林管理制度

咎於長久以來租地造林管理制度無法發揮效果，並與現實社會狀況有極大出

入，因而本研究認為應調整相關制度，包括在政策面，應優先辦理限制發展區域

之收回並提高造林獎勵金，以保護脆弱林地，而對於得做為混農使用之林地，政

府應積極建立林務單位與社區居民之夥伴關係，並善用社區林業為雙方相互溝通

之平台。

二、有條件允許混農林業

在法制面，國有放租林地因有發展混農林業之正當性，而應適當放寬其使用

程度，惟為避免放寬後之濫墾濫伐，使林地遭受更強烈地毀壞，對於承租林農之

林地利用應以各種條件予以限制，本研究認為至少應限制施行區域，並於林地周

圍劃設緩衝帶，以及訂定跨學科的混農林業作業準則，其中更應表列混作模式及

作物種類，供林農參考依循。

三、重視林農土地倫理價值

據本研究實地調查及深度訪談，發現林農之耕作行為富有土地倫理價值，除

認定林地使用權屬世代傳承，更將守護林地視為應盡之義務，而能於耕作同時，

發揮長久累積之在地知識，此非以政策或法規即可磨滅或取代之珍貴價值，政府

及國人應予以重視並協助保存並應用。

四、以永續農業維持林地健康

林農之利用行為深刻影響林地健康，且將反回饋影響林地利用，因此應持續

採行對林地較友善的耕作方式，如永續農業，以有機肥料以及人工除草等替代化

學藥劑，減少因化學藥劑長期累積，而戕害林地土壤及土壤等重要環境因子，以

得保全林農及消費者之食品安全。

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第六章 結論與建議

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貳、後續研究建議

一、探討混農林業與水土保持之關聯

本研究以問卷調查發現，專家學者對於混農林業是否得減少水土流失乃存有

疑慮，林農則多認為道路建造及天然林的過度砍伐才是土石流之主因，然本研究

認為，後續研究者得已經營混農林業，且鄰近或中下游有水土流失情形之地區為

長期研究個案，觀察兩者是否確實存有因果關係，以解社會大眾之疑惑。

二、結合在地知識與研究技術

林農傳承數十年之在地知識與土地倫理固然珍貴，惟仍須結合相關研究技術，

才得於今日環境與氣候面臨極大變遷之時，能夠確實發揮其環境價值，因而本研

究建議，後續研究者得將相關混農林業經營學說，融入林農實地耕作，並以試驗

區之方式，尋求適合我國林地採行之混農林業準則。

三、深入調查社區林業之運作

以社區力量共同守護甚至經營林地乃應是未來管理森林之可行途徑，然本研

究觀察發現，社區林業目前存有居民參與力不足及相互不信任之問題，又受限於

研究範圍無法擴大研究參與社區林業之其他個案，本研究認為後續得以此方向，

深入調查社區林業運作及其對居民之影響程度，作為未來擬定相關政策之參酌。

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

參-1

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參考文獻

參-6

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-1

附錄 附錄一 專家學者調查問卷

國有林租地造林發展混農林業認知調查問卷

填寫時間：_____年_____月_____日

【問卷說明】

1. 「混農林業」乃屬土地利用方式的一種，指人們同時或間歇性地在土地上經

營林業以及農業或畜牧，而本研究乃針對林業與農業混合使用之情形。

本問卷之「林木」指依《國有 林林產物處分規則》第 3條第 1款之森林「主

產物」，指生立、枯損、倒伏之竹木及餘留根株、殘材，而「農作物」則指

同法同條第 2款之森林「副產物」，指樹皮、樹脂、種實、枝、樹葉、灌藤、

竹筍、草類、菌類及其他主產物以外之林產物，含茶樹及果樹等。

2. 「租地造林」指由國家租賃林地予造林者實行造林之一種林業經營方式，即

由政府在國有林地中，畫出一部分土地後與團體或個人訂立租賃契約，契約

條件為政府不預收租金，但承租人需於一定期間內完成造林，俟木材收獲後

政府再與人民依一定比例分收利益，如台大實驗林契約林地即屬此例。然長

期以來承租上述放租造林地之林農，多有將林地作為農業使用之情形，因而

有違規、違約使用與破壞水土保持之疑慮，致「混農林業」是否可行備受爭

議。本問卷所指「林地」乃簽訂租地造林契約之國有林放租造林地。

3. 「契約林地補償收回」指依據「國土復育策略方案暨行動計畫」訂定之「國

有林出租造林地補償收回計畫」，其補償金之計算標準可選擇林木調查計價，

或定額補償，符合造林樹種者每公頃 40 萬元，其他每公頃 30萬元，違規作

物不予補償。

4. 「獎勵造林」指目前國有租地造林地配合參與「綠色造林」者，發給造林獎

勵金，第 1 獎勵金每公頃 12 萬元，第 2∼6 年每公頃 4 萬元，第 7~20 年

每公頃 1 萬元，20 年每公頃計 46 萬元。

敬啟者：

您好!本問卷係一份純學術性的問卷調查，乃由台大實驗林委託執行「臺大實驗林已混農

利用之契約林地現況與問題之分析」計畫，旨在探討您對於國有林放租造林地上發展混

農林業相關問題之認知，希冀能提供台大實驗林管理處及政府相關單位未來擬定混農林

業政策之參考，敬請惠予提供您的寶貴意見，本問卷僅作為研究分析之用，不作其他用

途，請安心填寫。

次感謝您的受訪，祝您平安 順心。

計畫主持人：國立政治大學地政學系 顏愛靜 博士

研究生：薛心淳

聯絡電話：（02）2939-3091#50604

電子郵件：98257021@nccu.edu.tw

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附錄

附-2

【問卷內容】

＊請您就專業上之認知，對每一項陳述的同意程度，在最適當的空格內打「ˇ」：

問 項

答 項

非

常

同

意

同

意

無

意

見

不

同

意

非

常

不

同

意

壹、 林地之政策法規態度

1. 「契約林地補償收回」之條件可吸引林農參與

2. 「獎勵造林」之條件可吸引林農參與

3. 「社區林業」可用以解決租地造林的違規混農使用問題

4. 政府或林管處應提供林農，混農林業技術與作物選取之輔導

5. 政府或林管處應提供林農，混農林業產銷之輔導

6. 現行林地利用法規認定屬違法的「混農林業」，未來應有放寬

為合法之餘地

貳、 林地利用的永續性

一、 經濟面

7. 林木對於農作物生長具有正面效益

8. 農作物對於林木生長具有正面效益

9. 林農在經濟上高度依賴混農林業之收入，難以其他收入替代

二、 環境面

10. 混農林業可減少水土流失和保育水土

11. 混農林業具有環境效益，如減碳、涵養水資源、維持生物多樣

性等

12. 混農林業可具有休閒功能，例如發展觀光果園等

三、 社會面

13. 混農林業能保有林地傳統文化與在地知識

14. 混農林業可避免林農失業，減少鄉村人口外流

15. 目前混農林業能為社會大眾所接受

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-3

參、 林地健康

16. 混農林業的土地利用方式有益林地健康

17. 混農林業之農業使用部分應採永續農業的經營方式

（如有機農業、自然農法等）

18. 混農林業之林業經營部分應結合社區林業，以達居民共同護林

之目標

19. 國有林放租造林地具有發展混農林業之可行性

同意(請於下方勾選或填寫您同意之理由，可複選)

具有經濟效益 具有生態環境效益 具有社會效益

林農的農業使用難以改變 符合國際農林業發展潮流

其他(請說明：_______________________________________)

不同意(請於下方勾選或填寫您同意之理由，可複選)

屬為違規/違約使用 有害水土保持 不適合於我國林地採行

出租造林地應全面造林 化學農藥肥料擴張至鄰地與下游水源

其他(請說明：_______________________________________)

有條件同意(請於下方勾選並填寫您認為應具備的條件，可複選)

面積限制(面積________％可作農業使用)

坡度限制(坡度________度以下可作農業使用)

海拔限制(海拔________公尺以下可作農業使用)

需間植林木(每公頃間植________株)

年期限制(請說明：____________________________________)

其他(請說明：________________________________________)

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附錄

附-4

肆、 其他相關建議

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_________________________________________________________________

_________________________________________________________________

_________________________________________________________________

_________________________________________________________________

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_________________________________________________________________

＊受訪者基本資料

請問您的性別：男 女

請問您的年齡：30歲以下 31-40歲 41-50歲 51-60歲 61-70歲

70歲以上

請問您的教育程度：國中以下 高中（職）專科 大學 碩士 博士

請問您的職業：教學 研究人員 林政相關人員 其他___________

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-5

附錄二 國有林地出租造林契約書範例

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附錄

附-6

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-7

資料來源：林務局林政管理組提供，2011

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附錄

附-8

附錄三 保管竹林許可證範例

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-9

資料來源：臺大實驗林管理處管理組，2010：20-21

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附錄

附-10

附錄四 保育竹林契約書範例

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-11

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附錄

附-12

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-13

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附錄

附-14

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國有放租林地發展混農林業之研究-以臺大實驗林契約林地為例

附-15

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附錄

附-16

附錄五 合作造林契約書範例

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附-17

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附錄

附-18

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附-19

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附錄

附-20