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Introdução à Economia Constitucional

Curso de Especialização em Direito e Economia

Prof. Giácomo Balbinotto Neto

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Por que necessitamos de uma constituição?

James Madison, Federalist 51 (February 6, 1788)

If men were angels, no government would be necessary. If angels were to government men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: You must first enable the government to control the governed; and in the next place, oblige it to control itself.

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O Objeto da Economia Constitucional

A economia constitucional está preocupada fundamentalmente com a estrutura para um processo social, na qual a estrutura e as inter-relações entre as instituições políticas e econômicas, na qual todas são estruturadas para permitir que as pessoas, indivídual ou coletivamente, persigam os fins desejados.

A economia constitucional é assim, uma teria das regras pelas quais o processo econômico permitirá a cooperação entre os indivíduos.

Richard Mckenzie (1985, p.1)

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O Objeto da Economia Constitucional

A Constituição provê um sistema definido de direitos de propriedade que permite a uma economia de mercado se desenvolver: Checks and balances Cumprimento dos contratos (Enforcement of

contracts) Regulação do comércio interestadual; Cumprimento devido ao processo legal; Poder de cobrar impostos por leis aprovadas

pelo congresso; O poder de cunhar moeda.

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Definição de Constiuição

Uma constituição é um contrato social que fixa ou estabelece regras que irão governar o modo como a sociedade toma decisões coletivas.

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O Que é Economia Constitucional?

A economia constitucional, como uma sub-disciplina científica é caracterizada por um tipo particular de orientação na análise social.

Enquanto a análise econômica procura explicar as escolhas dos agentes econômicos, suas interações uns com os outros e os resultados destas interações, dentro de uma estrutura legal-institucional-constitucional, a economia constitucional busca explicar as propriedades de alternativos conjuntos de regras constitucionais que restringem a escolha e as atividades econômicas e políticas dos agentes econômicos.

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O Que é Economia Constitucional?

A ênfase da economia constitucional é sobre as regras que definem a estrutura dentro das quais as escolhas comuns dos agentes econômicos e políticos são tomadas.

A economia constitucional envolve a escolha de regras ao contrário da escolha dentro das regras.

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Definição de Economia Constitucional

A Economia Constitucional pode ser definida como sendo a aplicação da análise econômica a seleção de regras eficientes e de instituições.

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As escolhas constitucionais são escolhas entre regras alternativas (restrições); escolhas sub-constitucionais são escolhas entre estratégias alternativas disponíveis dentro das regras (restrições).

As preferências sub-constitucionais refletem os dilemas (trade-offs) entre cursos alternativos de ação.

[cf. Buchanan (1991, p. 61)]

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Economia constitucional é um programa de pesquisas que analisa as propriedades das regras e instituições dentro das quais os indivíduos interagem e o processo dentro do qual estas regras e instituições são escolhidas.

A ênfase na escolha das restrições distingue este programa de pesquisas da economia convencional, destacando a interação cooperativa ao invés de conflitiva.

Ela está baseada no individualismo metodológico e na escolha racional que podem ser identificados como o núcleo duro deste programa de pesquisa.

[cf. Buchanan (1990)]

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A principal questão da economia constitucional é como formar um uma constituição que seja mutuamente aceitável para um arranjo social entre uma comunidade de pessoas.

[cf. Buchanan (1990, p.3)]

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Definição de Economia Constitucional e a Escolha

Racional

Segundo Buchanan (1990), é assumido que os indivíduos são capazes de escolher entre alternativas de um modo ordenado. No que se refere a economia constitucional a capacidade de escolha racional é estendida para incluir a escolha entre restrições, tanto individuais como coletivas, dentro da qual escolhas subseqüentes irão ser feitas.

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A Escola da Public Choice (Escolha Pública)

- economia constitucional [James Buchanan & Gordon Tullock – George Mason University] – O Cálculo do Consenso

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Economia Constitucional

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O Individualismo Metodológico da Economia Constitucional?

Constitutional economics is informed by an explicit methodological individualism (Buchanan, 1990, p. 13). Only individuals choose and act. Whatever phenomena at the social aggregate level we seek to explain, we ought to show how they result from the actions and interactions of individual human beings who, separately and jointly, pursue their interests as they see them, based on their own understanding of the world around them (Vanberg, 1994, p. 1).

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Definição de Economia Constitucional e o Individualismo Metodológico

O ponto central da análise econômica é o indivíduo. Visto que é ele que faz as escolha e quem toma as decisões.

[cf. Buchanan (1990] p.13)]

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Não é possível, como demonstrou Kennett Arrow (1951), deduzir uma função de bem-estar social a partir das preferências dos indivíduos.

.

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Se como explicou Antony Downs (1958) , a ignorância política é um comportamento racional para a maioria dos eleitores e se, como acabamos de ver, as votações por maioria simples tendem a produzir maiorias cíclicas e resultados mais ou menos arbitrários, então, coloca-se a importante questão de saber como será possível proteger, em democracia, os interesses da minorias e direitos e liberdades dos indivíduos numa sociedade aberta e liberal.

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A tentativa de responder a este problema constitui o principal objetivo da área de investigação no âmbito da teoria da escolha pública, conhecida como teoria econômica das constituições.

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A importância das instituições na política econômica e, de modo geral na ação governamental, pode ser ilustrada, preliminarmente, pelo surgimento da ordem constitucional.

Tal argumento pode ser tratado no ambiente de um dilema dos prisioneiros.

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Suponha dois indivíduos, A e B, que escolhem entre duas alternativas: envolver-se em trocas, isto é, observar um conjunto de regras e procedimentos expressos num contrato que, entre outros aspectos institui direitos de propriedade, ou envolver-se numa pilhagem da propriedade (estoque de produtos) alheira.

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O Estabelecimento da Ordem Constitucional

(10, 10)

(Ordem)

(15, 2)

(2, 15) (5,5)(anarquia)

Atividades estratégicas de B

Atividades estratégicas

de A

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Se A e B respeitam a ordem constitucional, obtêm um resultado superior ao que obteriam caso escolhessem a pilhagem.

O contrato social não apenas coordena um novo equilíbrio (a ordem) como promove uma melhoria no sentido de Pareto.

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A melhoria de Pareto, contudo, não é estável visto que nesta ordem constitucional (contratual) há um incentivo a renegação do contrato, com um diferencial de ganhos para quem renegar o mesmo, supondo que a outra parte não o renegue.

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Mesmo com ganhos superiores decorrentes da ordem social, ambas as partes acabarão na anarquia.

Se uma das partes não renega unilateralmente o contrato, a parte que não renega poderá melhorar a sua posição renegando em seguida e, assim, gerar anarquia.

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A estrutura de direitos representada pelo acordo é potencialmente vulnerável à renegação, e a manutenção dessa ordem não parece viável, se depender de um cumprimento voluntário ou independente.

É neste contexto que surgem a necessidade de um contrato constitucional, que representa uma possível saída para tal dilema. Apenas com um acordo mútuo tem-se a certeza de que a mudança da anarquia para ordem é benéfica para todas as partes.

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Com um contrato constitucional, o acordo voluntário entre A e B elege o “Governo” como instrumento, para fazer valer o contrato.

A constituição refletirá desejo de todos, de passar da anarquia à ordem, quando tanto A como B estarão em melhor situação.

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As regras do contrato constitucional serão coercitivas, pois no período pós constitucional A e B deverão ter seus comportamentos restritos por essas regras, como foram decididas por um acordo voluntário, elas são ditas serem eficientes.

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Um constituição é eficiente se ela decorre de um processo mutuamente vantajoso para todos os membros da coletividade. [eficiente no sentido Wickselliano]

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Então, como nos diz Dennis Mueler (1997, p.125), o governo [e aqui no caso uma constituição ou contrato constitucional](visto como uma instituição criada por indivíduos racionais e auto-interessados) é um conjunto de instituições para resolver o dilema dos prisioneiros – provendo bens públicos, eliminando externalidades e alcançando outros ganhos mútuos da cooperação do modo mais barato possível.

[cf. também Wicksell (1896); Buchanan (1965), Hardin (1982) e Inman (1987)]

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Precursores

Adam Smith (1776) [cf. Buchanan (1987, p.587)]

Federalist Papers [Hamilton, Jay, Madison]

Charles Beard (1913); An Economic Interpretation of the Constitution of the United States

Freiburg School ou Ordo-Liberalism

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Precursores

Wickell (1889) destacou que o significado das regras dentro da qual as escolhas são feitas pelos agentes políticos e reconheceu que os esforços de uma reforma devem ser dirigidos em direção a uma mudança nas regras para tomadas de decisões ao invés de modificar os resultados esperados através da influência sobre o comportamento dos atores.

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Precursores

Wicksell (1889) propôs que uma regra de julgamento através da qual as mudanças nas regras pudessem ser julgadas. Ele introduziu o teste da unanimidade ou do consenso.

Este seria o ponto de partida para a avaliação das atividades governamentais.

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A economia constitucional tem seu domínio na determinação das próprias regras, sendo seu objetivo fundamental estabelecer as instituições sob as quais os participantes das escolhas públicas atuam (Buchanan, 1998).

O Objetivo da Economia Constitucional

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O Objetivo da Economia Constitucional

A constituição, numa perspectiva contratualista, deve estabelecer limites à ação do Estado e ao poder das maiorias, que a cada momento controlam o Governo.

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James Buchanan

for his development of the contractual and constitutional bases for the theory of economic and political decision-making.

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James Buchanan

Economia Constitucional

Nós necessitamos de um governo para estabelecer e fazer cumprir as regras dos direitos de propriedade e fazer com que se cumpram contratos.

Há também a necessidade de regras constitucionais que retrinjam o Estado.

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A Contribuição de James Buchanan

Buchanan's contribution is that he has transferred the concept of gain derived from mutual exchange between individuals to the realm of political decision-making.

The political process thus becomes a means of cooperation aimed at achieving reciprocal advantages. But the result of this process depends on "rules of the game", i.e., the constitution in a broad sense. This in turn emhasizes the vital importance of the formulation of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms. According to Buchanan, it is often futile to advise politicians or influence the outcome of specfic issues. In a given system of rules, the outcome is to a large extent detemined by etablished political constellations.

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A Contribuição deJames Buchanan

Once constitutional rules are adopted, the outcome on concrete issues is often given by the internal dynamics of the political system. Thus the design of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms take on great importance. Attempts to advise paliticians or affect the outcome of specific issues are often futile; for any given rule system, the outcome is determined largely by prevailing political constellations

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Buchanan has extended the parallels between economic and political decision-making even further. Market behavior is based primarily on voluntary agreements and the exchange of goods and services which give rise to mutual advantages for the agents in market transactions. A prerequisite of the market system, however, is the establishment of a legal system that protects ownership rights and the realization of contractual agrements. The political system may also be regarded as a sytem based on voluntary agreements.

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In this perspective the political process becomes primarily a way of cooperating to achieve mutual advantages - and not a means for redistributing resources among individuals. Owing to the high costs of arriving at decisions, however, the unanimity principle is difficult to apply in practice. The costs of making decisions based on a high degree of mutual agreement have to be weighed against the costs an individual faces when a majority decision goes against him. It thus becomes imperative to distinguish between fundamental decisions concerning the rules which govern future decisions on all kinds of issues and the decisions themselves.

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Once constitutional rules are adopted, the outcome on concrete issues is often given by the internal dynamics of the political system. Thus the design of constitutional rules and the possibility of constitutional reforms take on great importance. Attempts to advise paliticians or affect the outcome of specific issues are often futile; for any given rule system, the outcome is determined largely by prevailing political constellations

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O Cálculo do Consenso (1962, cap.6)

Quanto maior a percentagem de eleitores que precisam concordar com uma ação coletiva, menor é o perigo de que um representante individual seja prejudicado pelo fato de que a ação coletiva ser contrária aos seus desejos (custos externos).

No caso da regra da unanimidade, cada indivíduo pode, se quiser, bloquear a ação social.

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Além dos custos externos o indivíduo tem os custos de decisão, pois se torna cada vez mais difícil concordar com uma ação conjunta, quanto maior for a parcela de componentes requerida.

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O ótimo de um eleitor está onde a soma dos custos externos e de decisão é mínima.

A regra da maioria simples torna-se bastante arbitrária; a regra de decisão deve ser diferente para cada tipo de ação coletiva.

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O Diagrama Central do Cálculo do Concenso

Custos

% acordo

Custos

Custos de externalidade

Custos da tomada de decisão

Regra de votação

0

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Ao decidir que tipo de maioria deve ser requerida para qual atividade conjunta (coletiva), a regra básica de decisão referente a escolha de processos decisórios específicos deve ser fixada na constituição.

De acordo com Buchanan e Tullock (1962), ela deve ser tomada por decisão unânime.

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Ordem ConstitucionalUma constituição numa economia de mercado pode ser entendida como um conjunto de regras que limitem os custos resultantes do processo político para os indivíduos, protegendo-os dos problemas associados às votações da maioria, ou em outras palavras dos custos potenciais impostos pelo processo político.

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Ordem Constitucional

As regras de maioria para decisões estratégicas e permite que mais decisões sejam alcançadas mais rapidamente.

Contudo, elas tem seus próprios riscos, pos como demonstrou Arrow, decisões baseadas na maioria pode não refletir de modo acurado as preferências sociais.

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Ordem Constitucional

Como indivíduos racionais podem estabelecer um contrato social que estabeleça regras de decisão que maximize o bem-estar social e ao mesmo tempo proteja os próprios indivíduos deles mesmos de uma redistribuição perversa através de ações coercitivas de um governo?

O Impacto Econômico das Constituições

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O estudo do impacto econômico das constituições faz parte do que atualmente chamamos Economia Constitucional, um campo de estudo que surgiu no início dos anos 1960 com o trabalho seminal de James Buchanan e Gordon Tullock, o Cálculo do Consenso.

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Comportamento Racional

Contemporary economists belive that economics is not defined by its subject matter but by its method. Economists try to understand and explain the world by assuming that phenomena they observe are the outcomes of people’s purposeful decisions. Individuals try to acheive their objectives, given their limitations – limited time, money, and energy – that is to say, the optimaze. The interactions of individuals will determine aggregate social outcomes – that is, markert equilibrium.

Ierulli, Glaeser & Tommasi (1995, p.1)

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Decisões Constitucionais

As decisões constitucionais implicam na tomada de decisão do mais alto nível, pois definem as “regras do jogo” que por sua vez irão estabelecer a estrutura de governança sob as quais irão ser tomadas decisões políticas, econômicas e sociais no futuro, mas principalmente sobre a alocação de recursos que em última instância irá determinar a “performance” da economia no longo prazo.

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Para os economistas ligados a teoria dos direitos de propriedade como Douglass North (Prêmio Nobel de Economia), temos que as constituições têm, também, um papel econômico fundamental com relação ao desempenho econômico porque elas definem e dão forma aos direitos de propriedade, reduzindo os custos de transação e definindo as “regras do jogo” dentro da qual os indivíduos tomam suas decisões referentes ao investimento, consumo e poupança, que por sua vez promovem uma maior eficiência do sistema econômico.

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Douglas North (1992) defende, por exemplo, que “no mundo ocidental, a evolução dos tribunais, dos sistemas legais e de um sistema judicial relativamente imparcial tem desempenhado um papel preponderante no desenvolvimento de um complexo sistema de contratos capazes de se estenderem no tempo e no espaço, um requisito essencial para a especialização econômica”.

(Douglas North, Transaction Costs, Institutions and Economic Performance, Economic Center for Economic Growth, 1992)

A Nova Economia Institucional e a Contribuição de Douglass North

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Custos de Transação e Instituições

Douglass North (1986, 1989, 1994)

As instituições [direitos de propriedade, poder judiciário, federalismo, etc] evoluem e se modificam para reduzir custos de transação, são a chave para explicar o desempenho de uma economia.

Contudo, nem todas as instituições que emergem são eficientes.

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Por que alguns países são ricos e outros pobres?

Douglass North (1990):

The inability of societies to develop effective, low-cost enforcement of contracts is the most important source of both historical stagnation and contemporary underdevelopment in the third world.

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A Importância das Instituições Políticas e Legais

Far more important in determining the wealth of the the citizenary are the fundamental political and legal institutions of a nation. Institutions such as political stability, secure private property rigths, and legal system based on the rule of law create the incentives that encourage people to make long-lived investments in improving land and in all forms of physical and human capital. These investments raise capital stock, which in turn provides for more growth ovr time eventually yield much higher standards of living: They make us rich. Thus incentives, comprising both costs and beneficts, turn out to be na integral component of the foundations of economic analysis, as well as the foundation of society.

Miller, Benjamin e North (2005, p. 3)

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Economia Constitucional,Reformas Institucionais

Resultados Econômicos

Mercados

Regras Constitucionais

Resultados Políticos

Preferências Políticas

Decisões Políticas

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O sucesso econômico das nações ou o seu desempenho econômico no longo prazo pode ser separado do seu sucesso político em termos de estabelecer adequadas regras constitucionais?

Ou em outras palavras, as regras constitucionais têm importância econômica?

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Os economistas legais, como Richard Epstein, da Universidade de Chicago, buscaram enfatizar que as restrições constitucionais, na medida em que controlam as ações arbitrárias do Estado, antecipadamente. Isto aumenta o valor privado da riqueza e da renda o que tende a estimular e criar um ambiente no qual os indivíduos possam ter segurança quanto aos retornos do seu investimento.

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Em outras palavras, na medida em que as constituições garantam os direitos fundamentais dos indivíduos, elas terão efeitos sobre o desempenho dos países, e nos ajudaram a explicar porque alguns países são ricos ou se tornarão prósperos enquanto outros são ou permanecerão pobres.

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Os economistas relacionados a escola de Virgínia (como James Buchanan e Gordon Tullock) salientam que a constituição afeta o desempenho econômico, pois ela limita as atividades de rent-seeking (caça de rendas) relacionadas a intervenção do governo na economia, seja esta em termos fiscais (gastos e impostos) ou através do processo regulatório, que levariam a uma queda da atividade econômica.

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A Reforma Constitucional de uma Sociedade de Rent-Seeking

As várias propostas discutidas na literatura recente, elas tem se centrado em proporcionar uma estrutura legal que busque restringir a capacidade do governo de tomar emprestado, de endividar-se, de cobrar impostos e de mecanismos que dificultem a criação de rendas por parte dos políticos através de esquemas supra-majoritários de votação, de confirmação (aprovação em duas câmaras legislativas); refereduns; e em alguns sistemas federalistas, a aprovação por uma parte dos Estados bem como do Senado.

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Por fim, para John Elster, professor da Universidade de Chigago, as constituições tem importância para o desempenho econômico de uma nação na medida em que elas possam promover a estabilidade econômica, a responsabilidade sobre as decisões tomadas e tornar as medidas críveis.

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No que se refere a responsabilidade, as constituições devem assegurar que os políticos sejam responsáveis pelas ações que tomam e que exista um mecanismo de votação pelo qual eles posam ser excluídos caso não cumpram com suas promessas e com os preceitos constitucionais. Isto também deve ser aplicado ao poder executivo, a fim de que as suas ações sejam críveis.

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A responsabilidade constitucional assegura que sejam atingidos tanto os objetivos de eficiência econômica como de seguridade que permitem que sejam obtidos resultados que se refletem num aumento da taxa de crescimento econômico e do nível de renda.

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Outro requisito é que a constituição proveja estabilidade das instituições, de modo que os direitos básicos não estejam sujeitos a mudanças de maioria eventuais ou de troca de favores e votos.

Isto tende a desencorajar a busca de rendas (rent-seeking).

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Buchanan e Tullock (1962) enfatizaram que a incerteza que fazem face os indivíduos quando tomam parte de uma deliberação constitucional, faz com que a existência de um “véu de ignorância” os induza, num processo constitucional, a preferir regras que não levem ao favorecimento de nenhum conjunto particular de cidadãos.

[cf. também Rawls (1971)]

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A constituição também deve assegurar a previsibilidade das mudanças a fim de que ela encoraje o planejamento de longo prazo dos indivíduos e impeça a ocorrência de uma legislação retroativa e de uma expropriação.

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Outro aspecto que a constituição deve dar conta é com respeito a inconsistência dinâmica de modo a tornar críveis as ações de governo, bem como do uso de expedientes, tal como o bi-cameralismo que reduz a tomada de decisões intempestivas por parte do executivo de dos legisladores.

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Recentemente Gwartney, Lawson e Block, examinando dados para 102 países encontraram existir um elevado grau de correlação entre liberdade econômica e nível de renda, bem como de sua taxa de crescimento.

Suas evidências permitiram inferir que aqueles países que alcançaram elevados níveis de crescimento econômico foram aqueles que optaram por estruturas constitucionais que privilegiaram a liberdade econômica.

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Elster, Jon (1995) The Impact of Constitutions on Economic Performance

Elster (1995) argumenta que as constituições afetam o desempenho econômico na medida em que elas promovem a estabilidade política, a credibilidade e a transparência das decisões.

Ele examina os efeitos das constituições tanto sobre a eficiência econômica (maximização da riqueza total ou utilidade) como a segurança econômica (garantindo o bem estar dos membros da sociedade).

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Elster, Jon (1995) The Impact of Constitutions on Economic Performance

Elster destaca que as constituições podem servir como um mecanismo de pré-comprometimentos que permite ao governo não adotar ações oportunistas.

Tais ações de pré-comprometimento requerem que os indivíduos possuam direitos políticos, um sistema político caracterizado pela separação dos poderes e transparência democrática, e uma constituição que torne mais difícil a mudança constitucional do que as leis ordinárias.

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As Conseqüências Econômicas da Constituição

Regras Constitucionais

Estrutura de Representativida

de

Resultados de Políticas

Constitucionais

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As Conseqüências Econômicas da Constituição

Evidências Empíricas

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North & Weingast (1989)

North e Weingast (1995) demostraram como a Revolução Gloriosa de 1688 levou a criação de instituições criveis sobre a segurança dos direitos de propriedade, protegendo a riqueza e eliminando o confisco, o qual resultou num estímulo ao crescimento econômico subsequente na Inglaterra.

81

Richard Scully (1992)Scully (1992) encontrou evidências de que, para uma amostra de 115 países, no período 1960-1980, de que economias politicamente abertas que possuíam um estado democrático de direito (rule of law), mostraram maior crescimento econômico no período.

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De Long & Shleifer (1993)

De Long & Shleifer (1993) mostraram como a ausência de um absolustismo arbitrário foi muito importante em estimular o crescimento econômico na Europa medieval.

De um modo geral, eles encontraram evidências de que quanto mais absolutista era o estado feudal, menor era o crescimento econômico.

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Montenegro (1995)

Montenegro (1995) foi um dos primeiro trabalhos a relacionar os aspectos constitucionais ao crescimento econômico.

Ele encontrou evidências de que, para uma amostra de 38 países, no final dos anos 1980 as constituições com um número excessivo de artigos, de modo a torná-las excessivamente complicadas, poderiam reduzir a taxa de crescimento econômico.

Ainda segundo ele, longas constituições estariam associadas a baixos níveis de crescimento per capita.

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Montenegro (1995)

FIM

Prof. Giácomo Balbinotto NetoUFRGSNotas de Aula

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Sugestão

http://escholarship.org/uc/item/0b41v647

Fim

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Prof. Giácomo Balbinotto Neto

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